关于做好人大执法检查工作的

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上世纪80年代以来,伴随着我国立法工作的恢复和发展,全社会对正确执法、严格执法、公正执法的期许越来越强烈,催生了人大执法检查工作的探索尝试、规范完善和蓬勃发展.2011年,中国特色社会主义法律体系宣告形成,开辟了法律实施的新征程.所谓“世不患无法,而患无必行之法”,在法律不断完备的历史背景下,法律实施成为法治建设的关键,人大执法检查工作面临新的机遇和挑战.近年来,各级人大常委会都比较重视执法检查工作,积极运用这一有效的监督形式,创造性地开展执法检查活动,提升了人大工作的水平.然而,在执法检查中越位缺位、形式主义、法律意识不强、主客体错位等现象时有发生,监督效果也参差不齐.所以,深入认识和把握执法检查工作的规律和特点,对于进一步规范和完善人大执法检查工作,提高执法检查的权威和水平,显得十分必要.

一、执法检查要准确把握的三个原则

执法检查工作应当准确把握好党的领导、依法进行和讲求实效原则.重视和坚持原则问题,是实现执法检查目的、确保活动顺利开展的关键.

1.党的领导原则.坚持党的领导是做好人大工作的根本保证,是监督法的明确规定,也是做好执法检查工作的应有之义.执法检查的目的是监督宪法法律的正确实施,宪法和法律是党的主张和人民意志的统一,从这个意义上讲,执法检查的目的也是确保党的意图的实现.执法检查的对象和客体是本级“一府两院”及其执行法律的公权行为.实践证明,处理好与“一府两院”的关系,使执法检查活动真正取得成效,就离不开依靠党总揽全局、协调各方的领导作用,离不开人大党组在人大工作中的核心作用.任何离开党的领导,甚至僭越党的领导的执法检查活动,都必定不成功.

2.依法进行原则.吴邦国委员长曾多次强调,“执法检查要依法进行”.1993年,全国人大出台了《关于加强对法律实施情况检查监督的若干规定》,第一次规范执法检查活动.之后,又陆续出台了《关于改进执法检查工作的几点意见》《执法检查工作程序》等规范性文件,不断改进和完善执法检查工作.2006年8月,十届全国人大常委会第二十三次会议审议通过了监督法,以法律的形式确认和规范执法检查权,对执法检查的主体对象、程序内容、方式方法等作了明确规定.监督法及各地人大出台的实施办法是当前规范执法检查活动的主要法律依据,是执法检查活动经过多年来的实践探索,逐步成熟定型的成果.只有依法进行,才能体现执法检查活动的合法性和严肃性,才能更好地树立人大权威、推进法制建设.当然,执法检查工作的继续探索与创新,也应当处理好规范执行与灵活处理的关系,不能偏离立法原则,保证探索创新在正确的方向上发展.

3.讲求实效原则.实效性在人大监督工作中具有重要而特殊的地位,历来受到高度重视.李鹏同志曾坦率地指出,人大监督“要有结果,没有结果,不了了之,等于没有监督”,所以“改进监督方式,关键在增强实效”,要“突出重点”,“切忌过多、过滥而流于形式”.实践经验也告诉我们,改进执法检查工作,中心环节是突出实效.如何增强执法检查的实效,简而言之就是少而精、求结果、忌形式.全国人大及其常委会制定的法律,现行有效的有200多部,如何费省效宏、纲举目张地发挥执法检查的作用,关键是要抓住关系改革发展稳定和法律实施中的重大问题,抓住与人民群众切身利益密切相关的热点难点问题,有重点、有针对性地选择检查的法律项目;关键是要转变作风,深入实际,发现真问题,提出真办法,在督促有关部门改进工作上见到成效.

二、执法检查要正确处理的四个问题

监督法颁布实施之后,部分地方人大常委会在开展执法检查活动中,仍然存在某些模糊认识和错误处理,所以有必要讨论和澄清这些重要问题.

1.关于监督主体.监督法第二十二条规定:“各级人民代表大会常务委员会参照本法第九条规定的途径,每年选择若干关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题,有计划地对有关法律、法规实施情况组织执法检查.”这里,就确定了执法检查的主体是全国人大常委会和县级以上地方各级人大常委会.需要明确的是:第一,“一府两院”等法律法规执行部门不是执法检查的主体,而是相关执法检查的对象.一些地方搞人大与政府部门的联合执法检查,甚至与政协联合检查,混淆了执法检查主体与其他工作主体之间的关系,是与法律的规定不相符的.第二,人大专门委员会和常委会工作机构不是执法检查的主体.监督法第二十三条第二款规定:“常务委员会执法检查工作由本级人民代表大会有关专门委员会或者常务委员会有关工作机构具体组织实施.”所以,专门委员会或常委会工作机构只是执法检查具体工作的组织实施者,是根据常委会的授权,以常委会的名义而不是自己的名义具体组织实施执法检查工作.

2.关于监督对象.监督法总则第五条规定:“各级人民代表大会常务委员会对本级人民政府、人民法院和人民检察院的工作实施监督,促进依法行政、公正司法.”相对于政府监督实行的层级监督,人大监督主要是同级监督,监督对象应当是本级法律实施机关.需要注意的是:第一,下级法律执行机关不是执法检查直接监督的对象,人大常委会对本地区法律法规实施情况的监督主要是通过对本级法律执行机关的监督来实现的.对于实行垂直领导体制的直属机构能否纳入监督范围,这一点尚存争论.为了避免监督空白,按照同级监督的原则,根据监督法第二十二条的精神,可以把同级法律执行机关纳入人大执法检查监督范围.由于法律规定不明确,所以实践中也应谨慎探索.第二,企业、社会团体以及个人等非法律执行机关不是执法检查直接监督的对象.人大监督主要是对公权力的监督,是监督“执法情况”,而企业、社会团体以及个人的“守法情况”,是“一府两院”执行机关的监督管理范畴,而不是人大监督范畴,人大不能越位行权.执法检查活动中,深入基层、深入群众,只是了解掌握执法部门执行情况的一种手段和方式,而不是直接进行执法监督.

3.关于监督内容.监督法第二十二条规定,执法检查的内容是法律、法规实施情况.地方人大常委会对这项内容作了延伸性规定.四川省人大常委会出台的实施办法第四十一条关于执法检查主要内容的规定,增加了人大决议、决定贯彻执行情况和执法行为的合法性、适当性等.这些规定,为地方人大常委会开展执法检查活动画定了红线.需要辨明的是:第一,执法检查的内容是有关部门执法情况,而不是部门领导等个人的履职情况,更不是对部门领导施政情况的检查.实践中,借助执法检查活动评价宣传个人政绩或者调查领导失职违法行为的做法,根本上是违法的.执法检查的内容只涉及公权部门的公权行为,而不直接涉及个人行为.第二,执法检查的内容应侧重于执法部门执法中存在的问题,督促执法部门严格执法、公正执法.不宜仅仅把重点落脚在对社会公众或行政管理相对人、司法当事人违法情况的调查,使执法检查变异为帮助执法部门去调查违法现象. 4.关于监督程序.监督法在总则和分则均对执法检查的相关程序作了规定,监督法第二条规定:“各级人民代表大会常务委员会行使监督职权的程序,适用本法;本法没有规定的,适用有关法律的规定.”监督法第二十二条至二十八条,对执法检查的选项、组织、实施、审议、反馈等作了详细严谨的规定.这些程序,是执法检查顺利开展、取得实效的制度保障,应当严格遵守.然而,实践中仍然存在不重视、不遵循法定程序的思想和现象,需要进一步理清和纠正.第一,执法检查的选项应经过主任会议通过,印发常委会组成人员并向社会公布.临时动议的执法检查项目也应当经过上述程序,且一般应当于执法检查两个月前通知被检查的法律、法规实施机关.不能以党组会议或其他会议的名义取代主任会议法定程序.第二,执法检查的组织应按照精干、效能的原则,组织执法检查组,按照法律法规要求构成检查组成员.以领导带队、集体视察的形式开展的执法检查活动,不符合上述规定.第三,市级人大常委会可以委托下级人大常委会开展执法检查,联动开展执法检查具有法律依据.第四,执法检查要形成执法检查报告,经主任会议决定提请常务委员会审议.第五,被执法检查机关应对执法检查报告和常委会审议意见作出答复和反馈,常委会可以组织跟踪检查.


三、执法检查要注重抓好的五个细节

执法检查中的一些细节问题关系执法检查质量,紧密结合实际,注重抓好细节问题,往往能起到事半功倍的作用.

1.提高执法检查人员的法律水平和专业水平.虽然人大工作与法律接触较多,人大干部大多从党政机关、司法机关领导岗位退下来,但是高素质的法律人才并不多,对各行业最新的发展情况掌握得也不十分全面,所以提高执法检查人员法律水平和专业水平是必要的.解决这个问题的办法有两个途径,一是加强培训.四川省出台的实施办法第四十四条就这个问题作了专门规定,要求在正式开展执法检查前,要进行学习培训,掌握相关法律知识和专业知识.二是补充人才.监督法规定,执法检查组“可以邀请本级人民代表大会代表参加”.四川省出台的实施办法进一步延伸性规定,“可以邀请人民代表大会代表和有关专业人员参加.”这些措施,弥补了执法检查组成员专业构成上的不足,能够有效地避免“外行查内行”的现象.

2.执法检查方式要结合实际.关于执法检查的方式,监督法并未作具体规定,为地方人大常委会灵活运用方式方法、创造性开展执法检查工作留下了空间.结合各地实践,执法检查的方式包含两个层面:一是总体实施层面,除常规方式外,还有联动式、连续式、综合式等.联动式是指通过委托、联合等形式组织上下级人大常委会联动开展执法检查,适用于检查在同一行政区域内涉及两级或多级政府法律执行的情况.连续式是指对同一法律连续多年或多次开展执法检查,适用于执法中存在的问题不能在短期内或一次内得到解决,需要跟踪检查,直至彻底解决的情况.综合式是指对一个方面多个相关法律,同时开展执法检查.例如,上海人大常委会对工会法、劳动法等维护劳动者权益相关法律法规开展执法检查情况.综合式适用于检查某类突出的执法问题涉及多部相关法律法规的情况.二是具体操作层面,四川省出台的实施办法作了具体规定,根据实际情况,可以采取向社会公开征求意见、听取汇报、召开座谈会、个别走访、抽样调查、实地考察、问卷调查、设立专线和网络电子信箱以及调阅有关档案、材料等方式进行,必要时,可以委托有关机构进行调查并出具报告.

3.执法检查过程要公开和务实.公开原则是监督法的一大亮点.监督法规定,“各级人民代表大会常务委员会行使监督职权的情况,向社会公开.”执法检查计划、报告、审议意见和“一府两院”处理情况均要向社会公布.执法检查过程公开透明是人大自觉接受社会监督的重要体现.务实作风是历届全国人大常委会委员长都强调和坚持的.李鹏同志曾指示,执法检查组“要轻车简从,真正深入基层、深入实际、深入群众,了解法律实施的真实情况”.执法检查要去繁就简、务实深入,力求避免前呼后拥、层层陪同,增加基层压力,力求避免听汇报多、看实情少,被动安排多、主动深入少,讲成绩多、说问题少,力戒形式主义.

4.执法检查活动不直接处理具体问题.执法检查中直接处理具体问题不符合宪法法律规定,是错误的做法.按照国家政权体制,人大作为国家权力机关决定重大事项,制定法律法规,但不直接去执行,而是由行政、审判、检察机关去执行,在执行过程中受国家权力机关的监督,人大不能直接处理具体问题.对执法检查中发现的具体问题和案件,执法检查组要向人大常委会报告,由人大常委会会议审议并提出意见,交由法律实施机关依法办理.监督法(草案)几易其稿后,坚决否定了这种做法.四川省出台的实施办法更明确规定,“对执法检查中发现的问题,执法检查组可以与受检查单位进行沟通,提出建议、批评和意见,但不直接处理问题.”

5.执法检查报告要写好.写好执法检查报告是执法检查活动的重要一环,轻视或者忽视执法检查报告的做法要予以纠正.监督法对执法检查报告的内容有具体的要求,应当包括对所检查的法律、法规实施情况进行评价、提出执法中存在的问题、改进执法工作的建议以及对有关法律、法规提出修改完善的建议等几个部分.有的报告写成“回顾过去、展望未来”的“工作报告”;有的报告写成回避问题、避重就轻的“表扬信”;有的报告语言抽象笼统、缺乏实际内容,监督对象不知所云;有的报告提出的建议没有针对性、变相重复执法机关开展的工作;不少报告完全没有“对有关法律、法规提出修改完善的建议”这一部分.这些不好现象应在实践中努力避免和改正.执法检查报告始终要紧紧围绕法律法规贯彻实施这个主题,讲事实要客观、找问题要准确、提意见要中肯,语言明白、有理有据,实事求是地体现出执法检查的成果.

(作者单位:四川省成都市人大常委会研究室)

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