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摘 要 目前我国婴幼儿食品安全状况堪忧,暴露了政府监管的不足,文章从现行立法、监管机构、和问责机制三个方面进行分析,提出了完善现行立法、建立统一的监管组织和建立独立的问责机构三个方面提出了完善对策.
关 键 词 婴幼儿食品安全 监管 完善
基金项目：本文系秦皇岛市科技局2013年指导性课题“秦皇岛市婴幼儿食品安全政府监管体制的问题研究”（201302A251）阶段性成果；秦皇岛市社科联2013年课题“大部制改革背景下秦皇岛市食品安全监管模式研究”（201306242）,阶段性研究成果.
作者简介：辛宇鹤,河北科技师范学院文法学院,讲师,硕士；刘博,秦皇岛市市委党校；王慧、王东伟,河北科技师范学院文法学院.
中图分类号：D922.1文献标识码：A文章编号：1009-0592（2013）12-041-02
食品安全是当前社会关注的热点问题,其中婴幼儿食品安全尤为重要牵动国民神经.婴幼儿是一个低抗力较弱的特殊群体,且正处于身体的生长发育关键期,食品安全的隐患可能会对其造成终生的伤害.因此关注婴幼儿食品安全、呵护婴幼儿身体健康应为食品安全工作的重中之重.目前我国婴幼儿食品安全形势非常严峻.2008年三鹿集团的“三聚氰胺”事件曾将婴幼儿食品安全推到了风口浪尖,并直接推动了《食品安全法》出台,但此后的婴幼儿食品安全问题仍然层出不穷.2013年初婴幼儿食品问题频频：3月份羊奶粉被曝添加糊精,5月份“贝因美”“亨氏”婴幼儿辅食汞超标.还有一批很受消费者推崇的洋奶粉也出现问题,如合生元奶粉被爆出有异物.婴幼儿食品安全危机重重,暴露出了我国政府监管乏力.有学者曾指出我国是一个强政府、弱社会的国家,政府所能调动的社会资源是西方国家比拟的.因此只要政府监管到位就能最大程度避免企业违法行为的产生.如何完善现行的监管制度,增强监管部门的监管能力,成为亟待解决的问题.
一、我国婴幼儿食品安全监管制度的缺陷
(一)监管制度缺乏完善的法律体系做支撑
“监管”做为一种行政行为需要相应的立法做依据,而我国的食品安全立法则存在许多问题,导致监管难以做到有法可依.第一,食品安全立法滞后.我国食品安全相关的法律、法规、地方规章、司法解释多达800多部,但最近通过的只有《食品安全法》《食品安全法实施条例》和卫生部4个婴幼儿食品新标准,其余大部分法律都是上世纪80年代90年定的.其次,法律效力层次低.我国和食品安全相关的法律数量不少,但属于法律层级的只有《食品安全法》《标准化法》和《农产品质量安全法》等几部,连行政法规的数量都比较少,大部分为部门规章,效力层级均不高.各部门规章缺乏统一的标准,导致法律内容上的冲突,给执法带来困难.第三,欠缺婴幼儿食品的专项立法.我国专门针对婴幼儿食品安全进行规定的法律只有4个,一个是前面提到的1980年公布的《轻工业部、商业部、粮食部关于解决婴幼儿食品问题的报告》,还有三个是卫生部颁布的规章,2010年颁布的婴幼儿食品安全国家标准、2011年颁布的《关于公布可用于婴幼儿食品的菌种名单的公告》《卫生部关于婴幼儿食品中营养强化剂使用问题的批复》.《食品安全法》100多条虽然都适用于婴幼儿食品,但专门规定婴幼儿食品的仅有4条,而发达国家对婴幼儿食品都有完善的立法进行规定.如欧盟关于婴幼儿配方食品法规COMMISSIONDIRECTIVE2006/141/EC通过21项条款对婴儿及较大婴儿和幼儿配方食品进行营养素、农药残留、标签等宏观规定.特殊医学用途婴儿食品在食品定义、营养要求和标签方面也有详细的规定.美国食品药品管理局发布《关于婴儿配方食品的公告和检测导则》,根据该导则要求婴儿食品生产企业在初次投产之前或配方、工艺改变后要向食品药品管理局申报,而且要对按照法规要求进行检测；此外,美国还有对足月婴儿进行婴儿配方食品和营养适用性的相关临床试验要求和仅用于婴儿配方食品的法规.相比之下我国婴幼儿食品的立法要简陋的多.
第三,缺乏协调一致的监管队伍.在食品安全监管模式上,我国已经初步建立了分段监管的模式.由农业部门负责初级农产品生产环节的监管,质检部门负责食品生产环节的监管,工商部门负责食品流通环节的监管,卫生部门负责餐饮业和食堂等消费环节,食品、药品监管部门负责对食品安全的综合监督,试图形成一个无缝隙的监管模式.初衷是好的,但这是一种静态的思维.而食品生产到流通消费领域是一个动态过程,各部门之间会有交叉和反复.理论上可以分清的环节实际操作起来是很难彻底划清的.这种模式人为的割裂了食品链条,在加上个部门缺乏沟通协作,造成监管空白或监管重复的现象,这也是食品安全屡禁不止的重要原因.
(二)追责机制不健全
在实际监管过程中,一些地方政府和行政机关出于“地方保护主义”或其他利益上的考虑,玩忽职守、怠于履行安全监管净化市场秩序的职责,是导致重大食品安全事故屡屡发生的重要原因.如在“三鹿集团事件”中调查出就出现了地方政府与三鹿集团合谋,要保护三鹿这家骨干企业.所以要实现有效的监管就必须强化执法人员的责任.2009年出台的《食品安全法》第95条分别规定了地方政府主要领导和监管部门主要领导的职责.但法条规定的很笼统.执法人员与企业有着共同的利益链条,违法者和执法者有着千丝万缕的关系,谁来追究执法人员的责任,如果让执法部门向执法人员问责,等同于让家长去问责自己的孩子.难以确保结果的公正,因此现行的法律的问责机制,不具有可操作性.
二、完善婴幼儿食品安全监管制度的思考
(一)健全婴幼儿食品安全立法
健全婴幼儿食品安全立法,即可以制定专项立法也可以在现行立法上进行修改,但以下几个方面必须注意到：一是扩大婴幼儿食品监管范围.2010年卫生部颁布的食品安全标准在种类上基本上是1997年标准的整合,远远没有覆盖市场上形形色色的婴幼儿食品.建议立法中应纳入婴幼儿保健品和婴幼儿调味品,对其标准进行规定.其次对于婴幼儿食品应规定统一的标示,婴幼儿是一个法律上有明确界定的人群,其食品也应有统一标示才便于管理.当下政府对乳粉的标识监管的非常严格,但其他的辅食就很模糊了.正是由于食品种类界定不明,市场上很多打着婴幼儿食品的旗号,食品标识却很不规范,质量问题令人担忧.第三,对婴幼儿食品的营养标准也应以立法的模式加以规定,确保婴幼儿营养的均衡.有学者建议取消婴幼儿食品营养强化剂使用卫生标准中对各种可添加物质使用量的规定,以减少标准间的冲突,避免执法监督和企业生产中对该法规的误解.特别要强化有特殊医学用途的婴幼儿食品的营养成分. （二）建立区域内统一协调的专项监管队伍
目前分段监管模式确实存在弊端,而改革的方案无非有两种：一是多机构联合模式下的监管；二是独立监管模式.在上个世纪末,独立统一监管的模式已经成为发达国家食品安全监管改革的一种趋势,因为它能够摆脱机构之间的扯皮；同时现代食品生产、流通、储藏、销售、消费的技术和形势都越来越复杂,危害越来越大,没有一个独立的、强有力的监管机构,已经难以取得很好的成效.但是根据我国国情,在整个食品监管领域建立独立的监管机构会完全打破现有的利益格局,改革阻力较大.因此建议在一定区域内的食品安全委员会下设立专门针对婴幼儿食品安全的监管组织,比如秦皇岛市就可以在各个县区设立婴幼儿食品安全工作组,统一由市食品安全委员会管理,定期对婴幼儿食品市场进行督查.这样一方面能够使政府监管权责明确,统一行动,从而形成对婴幼儿食品的常态化管理；同时也避免在大范围的改革给社会带来的震荡,待机制运行成熟再向更广泛的区域推广.
(三)强化行政问责机制
食品安全的核心问题就是”问责”问题,现在急需解决的问题是由谁来向执法人员问责,由执法部门向执法人员问责显然是行不通的,必须跳出“执法单位对执法人员问责”的圈子,应当成立一个独立的问责机构,最好是直属的派出机构,因为这个机构只有脱离地方政府的权力范围,“问责机制”才会起作用.此外,强调责任到人的机制,可以借鉴韩国的做法,韩国政府规定监管人员在完成验收后要明确记录本人的姓名,一旦其所验收的食品发生安全问题,就可以找到责任人本人.我们也可依此办理,找到责任人本人后,还可以结合采用责任倒查机制,从下至上,逐级分析原因,追究责任.以增强执法人员的责任心,对失职或者责任心不强、监管不得力者,依法追究其行政责任或刑事责任.