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摘 要 “行政相对人”理论是行政法学非常重要的术语,对深入研究行政法学而言有着积极的意义.本文从行政行对人的作用为研究的出发点,分析了行政相对人的定义,归纳了行政相对人的主要分类,指明其存在的问题及缺失并提出了几点补充建议.试图更全面的丰富我国行政法学,构建科学合理的法律体系,以资实用.
关 键 词 行政相对人 权利 义务
作者简介：董晓文,讲师,辽宁学院.
中图分类号：D922.1 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2014）11-138-02
从党的十八大召开以来,我国更加迅速地踏入了依法治国的进程,国家法制化建设成就也随之蒸蒸日上,在法制化全面贯彻的今天,人民群众依法参与国家事务管理的热情日益高涨,与政府行政事务的联系日益紧密.在这种软环境中,行政执法主体的职能发生了巨大变化,作为行政主体的行政对象对象――“行政相对人”备受人们瞩目.对行政相对人的作用,概念,缺失,法律地位等诸多方面的研究和反思也日益增多.
一、行政行对人的作用
行政相对人的研究虽然在我国起步较晚,关注度较少,但实际上“行政相对人“作为行政法律关系中的一个基本要素,对整个行政法的研究有着极其重要的作用,甚至可以说是处于基础的,核心的地位,体现在行政法研究的各个方面：
1.从法律关系逻辑来说,基本的法律逻辑都是采用的“双方主体及其权利义务关系：的形式,以此来明确法律关系中的双方地位及各自的权利义务.行政法由于一直注重行政机关的主体地位,将行政机关称作行政主体,单一主体的模式和基本的法律关系相悖,研究行政相对人的意义可以有助于理顺行政法律关系.
2.从法的价值意义上说,对行政相对人这一概念的理解与人权,,平等,自由这些法的基本价值,和国权,公权力的限制（宪政）这些核心的法律制度思想息息相关.我国正处于法制化的全面转型期,对于如何处理各个社会价值的平衡,如何建立一个良性的公权力运转机制,都可以从行政相对人的主体研究中找到可以借鉴的经验.
3.从社会意义上来说,现代社会普遍建立服务型政府,政府与人民之间不再是管理与被管理的关系,二是基于人权的服务与被服务的平等和谐关系,要想建立服务型政府,就必须确定行政相对人的主体地位,赋予其相应的权利和义务.
二、行政相对人概念
行政相对人,即如其字面意思,指的是在行政法律关系中相对于行政主体（行政机关或其机关工作人员）的另一方当事人,包括公民,法人和其他组织.尽管行政相对人一直与行政主体相伴存在,但国内对其的概念研究却起步较晚,所以理论并不完善并有很多分歧,目前现行的主要有三种行政相对人的概念学说：
1.一种说：即行政相对人是行政主体的相对一方对象.
2.一种说：即行政相对人是受行政主体行政行为影响其权益的组织和个人.
3.权利义务说：即行政相对人是参与行政法律关系,对行政主体享有权利或负有义务的公民,法人和其他组织.行政相对人的权利包括：申请权,参与权,知情权,委托代理权,收益权,申请回避权,陈述和申辩权,抵制违法行为权,行政监督权,行政救济权等法律、法规规定的其他权利.
笔者支持第三种“权利义务说”的观念,但同时认为要对这一观点要扩充以下理解：
一方面“权利义务说”既克服了“相对方说”不能包含的“不直接对行政机关有权利义务关系的第三方当事人.”的缺陷,又解决了“受变方说”忽视了“行政相对人的主动性,否认行政相对人的权利义务不必须由行政主体机关的行政行为产生,也能由公民,法人和其他组织的行为产生获得”这一事实的漏洞.此外,“权利义务说”突出了行政相对人的法律主体地位、保护了法律权利义务资格,符合法律精神要素.与其他部门法,如刑法、民法等基本法律的法律关系逻辑切合,故而理论完善全面.
另一方面“权利义务说”存在的问题在是过于抽象,这个概念表述并不能直观呈现出什么样的主体可以作为行政相对人,只是叙述了行政相对人的几个关键要素,所以应该把行政相对人的定义置于法律实践中,将其理解为“在社会上由于自身的一定行为或行政主体的一定行政行为而引起了受行政法调整的行政法律关系,并在这一关系中与行政机关互负一定权利义务的行政当事人（公民,法人或其他组织）”,具体的讲可以从以下几个方面来理解行政相对人：
（1）行政相对人的资格是行政法确定,具有完整独立的行为能力,受行政法律规范调整.不受行政法管理的主体和事实,以及行为能力缺陷的主体是不具有行政相对人的资格的,而一旦主体符合行政法律规定,获得行政相对人资格也不以其自身的意志为转移.
（2）行政相对人的确认基于一定的行为或事实而产生并非由行政机关主观确认,这一事实或行为可以使行政机关主动做出的行政行为也可以是公民,法人和其他组织做出的受行政法律规范调整的行为.
（3）行政法和民事,刑事诉讼一样,在诉讼阶段都采用原告和被告的称呼形式,也就是说行政相对人只是存在于诉讼阶段前的行政执法阶段,与原告,被告的法律地位及权利义务大不相同.
三、行政相对人主要分类
从不同角度、不同理解,对行政相对人进行了不同的分类和划分,对行政相对人进行分类的目的是在于：通过分类区分出不同种类各自特点,各自所承担的法律责任.对于行政相对人的概念而言,最大的影响就是其相对人资格和诉权保障救济问题,这同时也是在现行立法中存在的最主要的问题和争议.笔者将会区分以下两类重要的行政相对人：
1.按行政行为指向对象为标准,可以将行政相对人分为具体行政行为相对人和抽象行为相对人.前者是行政机关的具体行政行为的相对人,后者是行政机关的抽象行政行为如行政立法的相对人,划分二者的意义在于明确行政诉讼权的资格主体,而抽象行政行为相对人没有诉讼资格,只能申请行政复议作为救济. 2.按行政相对人履行的义务为标准,可以将行政相对人划分为特定行政相对人和普通行政相对人,前者是指对特定的行政行为承担义务的行政相对人,后者是指对公民、法人或其他组织,对其而言都必须履行义务的相对人.《行政诉讼法》第二条规定：“ 公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益,有权依照本法向人民法院提起诉讼.”可见,只有具体行政行为才能进行诉讼；只有特定的行政相对人才拥有诉讼权对普通行政相对人而言则无诉讼权.
这种划分的意义在于当行政主体没有履行行政职能而致国家、公众的利益受损时,会出公益诉讼行为.公益诉讼行为对具体的个体（某一公民、法人和其他组织）却没有造成直接的损害,但该个体却提起了行政诉讼.法院会依法驳回该公益诉讼,因为被告的行为未直接侵犯原告个体的合法利益,国家、公共利益并不等同于个体利益,因此普通行政相对人无权起诉,法院不会依法予受理.这种法律行为虽然不科学,但却符合《行政诉讼法》的规定.
四、存在的问题
纵观我国行政法,对行政相对人的法理问题和立法缺失上主要有以下四个问题：
1.对行政相对人的主体地位认识不足,尽管现在的行政法已经摆脱了传统的行政主体论,但是却并没有很快地建立起私方主体意识,没有赋予公民,法人和其他组织等相对人与行政机平等的主体地位,这是对公民权利和主体地位认识不全面的表现.
2.由于漠视行政相对人的主体地位,致使行政主体缺失,和基本的法律关系要素不相符,导致了行政法律关系的发杂化,不便于确定管辖和职权.
3.由于行政法律关系复杂多变,法律法规中对相对人的权利义务没有明确的规定,会直接侵犯行政相对人的合法权益.
4.抽象行政行为不具有诉权,被排除在行政诉讼行为之外,剥夺了行政相对人的行政救济权.
五、解决的方法
对于这些问题,笔者认为应当从理论和立法两方面着手,用比较的方法来解决：
1.类比民法,构建“行政方”与“参与人”的主体形式,以此确认相对人与行政机关相平等的主体地位.
2.以基本的法理行法律关系为蓝本,构建主体双方双向的权利义务关系,肯定行政相对人的主动性和意思表示.
3.借鉴《民事诉讼法》的法律规定,立法专门继续完善《行政诉讼法》,使抽象行政行为的可诉性有详尽的法律依据.
总之,对行政相对人的法律理论进行研究和探讨,将有助于提高行政执法主体依法行政的认识,促进我国社会主义法律体系的构建,完善我国行政诉讼法律条款.在行政法学研究中,行政相对人与行政主体是行政法律关系中非常重要的两个要素,应该具有同等法律地位.