巴西石油法律体制改革其

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摘 要 ：巴西与中国同为发展中国家,两国在石油产业领域具有一定的相似性.随着石油产业形势的发展,巴西的石油法治也进一步完善起来,在新的石油法律体系下引入了新的管理机构和新的资源利用方式.巴西石油法的发展,特别是在国家石油利益的维护和设立石油社会基金的作法等,值得我国石油法治建设的借鉴.

关 键 词 ：石油产业；巴西；石油法；中国

中图分类号：DF467 文献标识码：B

尽管国情不同,但巴西和中国在许多方面有着相似之处,两国在石油产业领域也具有非常多的相似地方①.因此,对巴西石油法律制度的研究会对中国石油法律的发展完善有所借鉴.

一、新法律生效前的巴西石油法律体制

20世纪50年代,巴西进行了自然资源的国有化.根据1953年10月3日的2004号法律,在联邦政府中设置国家石油委员会（Conselho Nacional do Petróleo,CNP）负责国家的石油政策和管理,并成立唯一的国有石油公司——巴西国家石油公司（Petroleo Brasileiro SA, Petrobras）垄断从勘探到销售的整个石油产业.

1995年宪法第9修正案的通过标志着巴西石油产业开始打破垄断,实行开放.根据该修正案,尽管联邦政府仍垄断着作为自然资源的地下石油储藏,但允许民营资本和外资进入石油天然气领域.只要符合相应的准入标准,任何企业不论是本国公司还是外国公司都可以依法取得石油开采权.此外,第9修正案还授权议会对石油开采权的取得、石油开发的管理等事项进行立法.为此,1997年议会通过了第9478号法律——《石油法》.1988年联邦宪法及其第9修正案、1997年《石油法》构成了2010年新法律生效以前,巴西规范石油产业的整体法律框架.

在1997年的石油法体系下,巴西管理石油产业的机构主要有矿业和能源部（Ministério de Minas e Energia, MME）、国家能源政策委员会（Conselho Nacional de Política Energética, CNPE）和国家石油天然气和生物质能管理局（Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biobustíveis, ANP）,MME作为政府部门是矿业和能源政策的宏观制定者和管理者.CNPE是总统直接领导下的议事机构,是确定能源领域的国家政策的主要机构,它的职责还包括根据MME和ANP提供的资料确定用于招标拍卖的油田区块.ANP是具体石油政策的管理和监督机关,其职责包括具体组织招标活动、与中标者签订石油开发合同、制定并执行监管措施等.

1997年石油法的重要特征是提高了政企分离的程度,巴西国家石油公司行使的一部分管理职能被剥离出去,使其成为和其他企业一样的市场经济主体,不再履行政府职能,有关职能转由矿业和能源部、国家能源政策委员会和国家石油局分工履行[1].市场化后,尽管巴西政府仍然拥有Petrobras 32.2%的股权以及55.7%的表决权,对Petrobras具有实际控制地位,而且作为国有石油公司,Petrobras在石油领域中的许多行为仍代表着政府意志,但是和其他企业一样,Petrobras在取得石油开采权、进行油田生产作业开发中都必须遵循同样的法律规则,“不再享有任何特权,必须在市场上和其他参与者平等竞争”[2].

1997年石油法规定的石油开采合同只有一种形式,即特许权转让合同（Concession Contract）的形式.不论是国有石油公司Petrobras还是其他民营资本或外国资本,只能通过这一种形式取得石油开采资格,在程序上取得特许权必须经过招投标.每次招标均由ANP组织实施,它负责确定用于招标的区块,并根据每一招标区块的地球勘探信息结合竞标者的能力来确定投标者的资格.经过评标,由中标者与ANP签订特许权转让合同.评标的依据是投标企业提交的最低工作规程和承诺缴纳的费用,以及承诺使用国内产品和服务的数量等.

在这种特许权转让合同体系下,政府的石油财政收入主要采用许可费加税收模式.根据1997年《石油法》第45条,石油许可费主要包括合同签约金（Signature Bonus）、特许权费（Royalty）、特别参与费（Special Participation Fee）,其中合同签约金是投标者为取得相应油田区块愿意支付的费用.一旦中标,投资者必须于合同生效时一次性缴纳该笔费用.特许权费是ANP根据招标区块的地质特征和估计产量等因素在招标文件中确定的费用,根据区块的不同,通常为预计总产量的5%到10%,特许权费自商业开采之日起每月征收.特别参与费类似通常所说的石油暴力税,由ANP根据每个区块的开采难易程度、石油产量、开发年限等确定征收标准,特别参与费的征收额按抵扣开采成本后的石油收益的0-40%征收.除了许可费用外,石油开发企业还需缴纳土地使用费、场地恢复费等费用,以及企业所得税、增值税、服务税、关税等税负.

二、巴西新石油立法及其主要内容

(一)新法律出台的背景和过程

巴西1997年石油法确立的法律框架被普遍认为是一个公开透明的法律体系,有助于吸引投资者的投资.目前,世界前20大石油公司都已进入巴西市场.伴随着外来投资,政府财政收入也日益增加.1998-2007年间仅石油特许权转让费一项就收入了221.3亿美元,石油产业对GDP的贡献率从2000年的2.5%增长到2007年的10%.市场的开放也促进了Petrobras的市场竞争力的增强.如今Petrobras已成长为拉丁美洲最大的国家石油公司,也是对全球能源与石油市场有着重要影响的国际性石油公司,其业务遍及全球各大洲.Petrobras尤以在深海油田开发方面拥有丰富的经验而闻名,目前世界上22%的深海油田是由Petrobras开采的.尽管许多业内人士认为1997年石油法是一个成功的法律,但2007年巴西政府却开始酝酿新的石油法律规则. 制定新的石油法律的直接动因,是巴西深海高品质大油田的发现.2007年11月8日,Petrobras宣布在Tupi地区发现轻质油和天然气田,储量估计在50亿-80亿桶当量（BOE）左右.Petrobras估计油层有800公里长200公里宽,位于1 500-3 000米水下,埋藏深度3 000-4 000米.此后又在东南部位于里约热内卢州和圣保罗州内的Campos盆地和Santos盆地证实含有大量石油.在巴西的大西洋海域中有29个类似地质构造的沉降盆地（sedimentary basin）,面积达640万平方公里,其石油储量前景相当诱人.据估计到2020年仅Santos盆地的石油产量,将超过2007年全巴西的日产量.有专家甚至估计整个盐下层油田的远景储藏量会超过560亿桶[3].巴西对盐下层油田的开发寄予厚望,盐下层油田的开发不仅能极大提升巴西在世界能源市场上的地位,而且石油收益对国家发展和社会治理都将带来深远的影响.如何使这一巨大的油藏开发更好地体现国家的利益,促使巴西联邦政府着手考虑实行新的石油开采政策.

更好地利用石油财富增进社会福利,改善民生是制定新的石油法律的根本原因.巴西近年来经济发展较为迅速,然而一些社会矛盾也日益突出,诸如教育、福利、消除贫困、文化、科学技术、环境保护问题等等,治理这些问题都需要政府大规模的资金投入.大油田的发现以及未来广阔的开发前景,促使巴西政府考虑建立新的法律体系,以便通过盐层下油田的开发更好地实现政府财政收入的最大化,从而为解决社会问题提供更多的财力.即使在新油田发现之前的2007年,石油在GDP中的贡献就已经达到了10%.未来新油田的开发必将使石油工业在国民经济中的地位更加重要.因此,巴西政府决定重新考虑石油开发法律体制.

2008年7月,卢拉总统任命了一个部际委员会研究俄罗斯、委内瑞拉、美国、沙特和挪威等国的油气开发模式,委员会的主要目的是研究可能适合盐层下油田开发的管理模式.2009年8月31日卢拉总统向议会提交了四个草案要求对现有规则进行根本变革,2010年这些议案最终合并成三个法律文件并经议会两院批准成为正式法律文件.

(二)新的石油法律的主要内容

新石油法律并没有替代1997年《石油法》,而是对某些1997年《石油法》没有涉及的事项进行了规范,并对盐层下油田的开发建立了新的开发权转让模式.新通过的法律由三个法律文件组成,分别是12276号（2010年6月）、第12304号（2010年8月）和12351号法律（2010年12月）.其中,12276号法律规定的是政府向Petrobras增资问题,12304号法律规定了一个新国有石油公司——Petrosal的设立及其职能,12351号法律则规定了产品分成协议这一新的石油开发权利转让形式和社会基金的设立问题.综合三个法律文件的内容,新法律体系表现为以下特点：

1.在法律上明确建立战略区块（área estratégica）,并适用有别于1997年石油法的新法律规则.所谓战略区块,根据12351号法律第2条是指由联邦政府确定的,具有低开发风险和较高石油、天然气或其他液体碳氢化合物生产潜力的,涉及国家发展利益的地区②.如前所述,新发现的盐层下油田储量丰富,而且高品质的轻质原油,一旦进行商业开采必将对巴西经济产生深远影响,为此新法律规定所有未开采的盐层下油田适用战略区块的开采规则.对这些区块的招标不再由ANP负责进行招投标,而是专门设置的新石油公司Petrosal组织招标活动,战略区块的开采活动也不采用先前唯一的特许权转让模式,而是采用新的产品分成协议模式（Production sharing agreement, PSA）.通过战略区块的设置和特殊开采模式的规定,政府希望能够尽可能多地增加政府在盐层下油田开采中的收益,特别是政府能够获得更大份额的石油,而不是让投资者不适当地获得过多的石油.

2.设立了新的管理机构,以更好地体现政府的利益.12304号法律规定政府组建Petrosal公司,专门负责盐层下油田的开发权转让.根据国际石油行业惯例,通常由国家石油公司代表政府与投资者签订并履行产品分成协议.这是因为在产品分成协议体制下,开采出的石油分为“成本石油”和“利润石油”.投资者有权从开采出的石油中先行收回投资成本,这些投资者先取得的石油份额被称为“成本石油”,国家只能在投资者收回成本后从剩余的石油（即“利润石油”）中按一定比例分得石油.所以,政府利益的代表必须要参与油田开发的具体决策,只有这样才不会给投资者虚增成本损害国家利益的机会.通常国家石油公司既是政府利益的代表,又拥有具体油田开发决策的技术能力,最适合与投资者签订并履行产品分成协议.

在巴西,由于1997年石油法确立的政企分离原则规定,原有的国家石油公司Petrobras和其他投资者处于平等地位,不能代表国家签订任何合同.1997年石油法规定的唯一代表国家出让石油开发权的ANP作为政府机关,也不能直接参与具体开发决策.为了在不改变1997年石油法的前提下,引入产品分成协议制度.12304号法律规定了新的国家石油公司Petrosal,并规定Petrosal代表政府负责战略区块的招标活动,并可以代表政府与中标投资者签订产品分成协议.这些职能此前都是由ANP行使的.法律还规定中标投资者必须与Petrosal和Petrobras共同组建联合体（consortium）来履行产品分成协议,Petrosal有权指定联合体管理委员会的半数成员和主席.这样作能够更好地监督投资者的开采活动,防止其虚增成本,以提高“利润石油”在整个开采石油中的比例,从而确保政府能够通过产品分成协议获得的应得的石油份额.

3.引入产品分成协议制度.产品分成协议（productsharingagreements,PSA）,指投资者与国家之间签订的协议,其中约定投资者承担一切成本和风险,进行勘探、开发活动,以取得某一约定份额的最终产品[4].巴西1997年石油法只规定了特许权转让协议这一种石油开发权利取得方式,目前全世界只有美国、加拿大还采取单一的特许权转让协议这一种石油资源开采模式方式.除少数国家如沙特、委内瑞拉仍采用石油服务协议这种单一模式外,其他绝大多数国家已转而采取混合模式,即法律允许包括特许权转让协议、产品分成协议和石油服务协议在内的多种石油资源开发方式,供在不同情况下适用. 12351号法律规定对战略区块的开发采用产品分成协议,在程序上产品分成协议采取招标模式,由CNPE和MME确定招标程序、石油销售政策、最低当地成分要求（local content）、批准招标公告文件、批准产品分成协议,ANP起草招标文件、组织招标活动、起草产品分成协议.中标者根据其在投标书中承诺给予国家的份额石油,结合其当地成分要求承诺等指标确定.

产品分成协议是一种历史悠久的石油开采方式.进入本世纪,许多石油生产国,如俄罗斯、哈萨克斯坦等认为在当前高油价背景下,采用产品分成协议投资者获益太多,对东道国不公平,而纷纷放弃这种开采方式.在这种背景下,为什么巴西却积极引进这种合同模式呢?时任总统卢拉在给议会的立法建议书中还特意强调只有这种模式才能更好地实现国家利益呢?这一方面是由于巴西已经建立了地质资料的公开数据库,并拥有公开公正的招标程序,投资者必须合理地估计其成本和收益,而非漫天要价才有可能中标；另一方面也是因为盐层下油田属于深海油田,其开采需要较高的技术和资金投入,只有相对优厚的条件才能吸引投资者的投资.更重要的是新法律对产品分成协议的适用设置了先决条件,最主要的规定在每一个招标区块中预先留出30%的权益给Petrobras,对剩余70%的权益,Petrobras仍可以单独或与其他投资者组成联合体进行投标.这样在缴纳政府的分成后,其他投资者分得的利润原油不会超过剩余原油的70%.此外,投资者仍需缴纳签约金、特许权费等费用.在项目管理上,除了Petrosal可以指定管委会主席和半数成员外,Petrobras还可以根据其拥有的权益指定部分管委会成员,而且Petrobras为所有盐层下区块的唯一作业方,这样在生产过程中政府的利益也得到了加强.可见这种产品分成协议相比以前的特许权模式,更有利于国家取得较多的石油份额.

4.增强了Petrobras的竞争力和国家对其的控制力.巴西联邦政府是Petrobras最大的股东和实际控制人,为了增强对它的控制,新法律规定联邦政府将对其进一步注资.这一注资将主要采用给予一定开发区块的方式进行,即不经1997年石油法确立的招标程序,由政府直接将部分战略区块油田授权Petrobras进行开发.12276号法律对这种直接开发授予权进行了最高额限制,即授予油田的估计储量不得大于50亿桶当量（BOE）.直接授予Petrobras的油田按其价值转化为巴西政府对

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5.建立了石油基金.12351号法律除了规定产品分成协议外,还专辟一章规定用石油收益建立一个社会基金（fundo social）,即通常所说的石油基金.根据该法律第48条,建立社会基金的主要目的是作为一种常规性经济来源,通过用于消除贫困、发展教育、文化、科学和技术项目等来促进社会发展,以及调节因石油和其他不可再生能源价格起落造成的国民经济波动.社会基金的来源包括划拨给该社会基金的产品分成协议签约金、特许权费,国家分得石油分成的销售收入以及其他收入.社会基金将投资在本国和外国资产上,以实现保值和增值.在社会基金的管理上,设立专门的管理委员会,其成员除包括政府管理部门的公务人员外还有一定比例的民间团体代表.

当然,也不能认为新的石油法律只是一味地关心本国的利益.早在2008年即有学者认为巴西不应当进行石油法改革,认为改革将带来“给投资者过重财政负担的风险”,“现在改变游戏规则将是不明智的决定”[5].然而考察新法律可以发现在维护国家在盐层下油田的利益同时,新法律也同样体现了1997年石油法坚持的公平、开放的市场竞争原则.如对盐层下油田采取的PSA中,除了强制给予Petrobras的30%权益外,其余70%的权益仍采用公开招标的方式转让,不论国企、民企还是外企都一视同仁.即使Petrobras这30%的权益也必须按照中标投资者承诺给联邦政府的份额比例缴纳利润石油,也就是其他投资者缴纳的利润石油越多,Petrobras缴纳给联邦政府的也越多.此外,新法律只适用于战略区块的油田开发,其他油田仍按1997年石油法的规定办理,从而保证了政策的延续性,起到稳定投资者信心的作用.

三、对完善我国石油法律体制的启示

尽管他国的模式直接移植到本国并不一定合适,但巴西石油法制的变革对我国今后石油立法的完善有一定的启示作用.

首先,有必要加强石油立法.建设社会主义法治国家,首要的一点是要做到有法可依.作为世界排名第四的石油生产大国,我国至今没有出台石油法,调整石油法律关系的规范分散在多部法律文件中,且“多为条例、规章,不成体系而且效力层次较低,与石油工业在整个国民经济中的重要地位不相适应”；石油法律关系中一些基本问题,如主管部门、适用范围、立法原则等都比较模糊,多由政策掌握,没有形成可资凭借的法律规范,比较突出的如政府部门应如何监管三大石油公司的经营活动、石油法制如何破除垄断引入竞争机制、三大石油公司石油权益的取得方式、经营暴利等问题都缺乏明确的法律规制,这些问题的解决都有赖于国家权力机关的立法.巴西的经验告诉人们石油立法是做到石油规制领域法治化的前提,只有建立一个公正、透明、可操作性强的法律体系才能保障石油产业的顺利发展.

其次,巴西将油田分为战略区块和非战略区块的作法值得借鉴.我国立法中没有将油田分为战略区块和非战略区块,我国的矿产资源法只是规定“矿产储量规模的大型、中型的划分标准,由国务院矿产储量审批机构规定”,“国家对国家规划矿区、对国民经济具有重要价值的矿区和国家规定实行保护性开采的特定矿种,实行有计划的开采”.现实中除个别情况下允许外资参与大型油田的开发外（如渤海油田就有德士古、BP等参与开发）,基本上都由国有石油企业垄断开发,而且即便20世纪90年代将国有石油企业进行重组,实现石油行业三足鼎立的局面,但实践中三大石油公司基本上以地域为界实行各自的垄断,其基本格局是南方石油企业归中石化、北方归中石油,海洋油气归中海油,相互之间仍缺乏一定的竞争③.巴西的经验告诉人们引入外来竞争对手不仅不会消弱国有石油公司的实力,反而会使国有石油公司更具活力和竞争力.新的石油法律尽管强调国家的石油利益,但同时也没有放弃在战略区块的竞争机制.当然中国的国情不同于巴西,但适当引入竞争机制应该是有益无害的,即使仍不允许外资和民企介入大型油田开发,也可以考虑通过立法来加强三大公司之间的竞争.如可以考虑像巴西那样,大型油田的开采权由三大石油公司竞标取得,而不是现在的地域垄断. 第三,巴西将石油产业发展成果与改善民生直接相联系的作法值得借鉴.国家有计划地将石油“红利”建立基金用于投资,是当今众多石油生产国实现石油收入的保值增值所采用的惯常作法.巴西联邦政府通过建立新的产品分成协议制度,尽最大可能地保障本国在战略区块的石油收益,并立法将这些收益设立专门的社会基金,以其投资收益用于发展文教事业、消除贫困、降低失业率等社会事业.从一定意义上讲,这一作法有助于缓和国内问题、促进民生发展,克服所谓“荷兰病”④.因此,值得我国未来石油收益的分配和利用制度改革去借鉴.

我国石油企业在多年的生产经营中为国家贡献了大量的财政收入,这些收入反过来又通过财政的二次分配手段用于改善国计民生,促进社会的发展.特别是近年来,国家通过征收石油特别收益金、对石油企业征收资源税等一系列改革措施,有助于改善石油企业收益与国家税收之间、国家财政收入与地方社会发展之间的关系.但是,作为世界排名第4的石油生产大国,我国石油产业对国民经济和社会发展的贡献还有待提高,特别是有关实证研究也表明“‘荷兰病’在我国还是具有相当的普遍性的”[6].因此,为解决我国在经济、文化、教育、地区发展等方面问题,有赖于国家财政的财力支持,其中作为支柱产业之一的石油产业理应有所贡献.今后国家在设立石油基金时,有必要将利用石油财富改善民生和社会发展作为石油基金的主要目标之一,实现将全民所有的自然资源用于改善全民幸福,真正作到取之于民用之于民.

注释：

① 在国际上,中国的中国石油天然气集团公司（CNPC）和巴西的巴西国家石油公司（Petrobras）与其他五家国家石油公司（NOCs）一起通常被称为石油“新七姐妹”,以区别与20世纪70年代提出的以西方跨国私人石油公司（IOCs）为代表的老石油“七姐妹”.

② 实际上,第12351号法律对盐层下和战略区块采用了并称的方式.这表明除了已发现的盐层下油田外,如果以后在其他区域发现大型油气田时,政府也可以将其列为战略区块,从而提高了立法的未来适应性.

③ 三大石油公司业务区域划分具体见：《国务院关于组建中国石油天然气集团公司有关问题的批复》（国函〔1998〕57号）、《国务院关于组建中国石油化工集团公司有关问题的批复》（国函〔1998〕58号）、《中华人民共和国对外合作开采海洋石油资源条例》（2011年修订）第6条,原1982年《对外合作开采海洋石油资源条例》第5条.

④ 所谓“荷兰病” 指一个国家或地区的资源产业突然繁荣往往会通过要素、产品和货币市场的一系列反应而导致其他部门的衰落的现象.因其最早来自学者对20世纪60年代荷兰问题的研究而得名.