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中图分类号：G471.2文献标识码：A文章编号：1003-2738（2012）02-0015-02
摘 要 ：完善中国特色现代大学制度,必须立足基本国情,坚持党的领导,正确对待存在的问题,配合大学章程的制定,加强和改进党委领导下的校长负责制建设.
关 键 词 ：党委领导下的校长负责制；大学章程
中国特色现代大学制度不同于西方的大学制度的显著特征之一就是党委领导下的校长负责制.加强和改进党委领导下的校长负责制既是健全高校领导体制的重要内容,也是完善中国特色现代大学制度治理结构的内在要求[1].本文仅就加强和改进党委领导下的校长负责制建设进行论述.
一、坚持党委领导下的校长负责制是中国特色现代大学制度的前提
1.坚持党委领导下的校长负责制的重要性.新中国成立60多年特别是改革开放30多年来,我国高等教育改革发展的历史经验告诉我们,党委领导下的校长负责制具有鲜明的中国特色,是适合我国现阶段国情的高校领导体制,是党和国家把马克思主义党建理论与我国高教事业实际紧密结合的产物,是党和国家积极探索高校内部领导体制实践经验的科学总结,是党和国家发展社会主义高等教育事业、办好社会主义大学的重要举措[2],是党实现对大学的领导的重要抓手.1999年实行的《高等教育法》明确规定了“国家兴办高等学校实行中国高等学校基层委员会领导下的校长负责制”“党委统一领导学校工作,支持校长独立负责地行使职权”,以法律的形式确定了党委在大学中的领导地位.
2.党委领导与校长负责的相互关系.党委领导下的校长负责制是大学领导体制的根本.高校党委是学校工作的领导核心,党委书记是党委的“班长”,党委领导的主要职责集中体现在以下几个方面：一是积极宣传并认真执行党的路线、方针及政策,确保社会主义的办学方向；二是积极做好学校的思想政治工作和大学生的德育工作；三是积极设置学校的各级党组织机构并确定合适的负责人选；四是协助校长、学术委员会、校董事会商讨学校的改革及发展战略,确保人才培养、教授治学、科学管理、文化传承等各项工作的顺利开展[3].而学校的改革发展以及教学、科研、行政管理等工作中的重大问题,属于具体的行政事务,应由行政主体来负责,即校长和校长办公会.
3.当前存在的问题.近年来,在建设中国特色现代大学制度的实践方面,国内高校已经取得了一系列进展,办学自主权受到法律规范,校务委员会和学术委员会普遍设立,大学理事会和董事会职能逐步扩大.教职工参与管理的意识大幅度提升,学校内部调解机制初步形成,总体上讲,近些年来,党委领导下的校长负责制运行状况是好的,但也存在着一些亟待研究解决的问题.党委领导和校长负责的职权不清,党政不分的现象时有发生；内部学术权力与行政权力失衡,决策程序、议事规则不完备,教授治学和管理的作用没有很好的发挥.究其缘由,除了政府、社会等外部因素之外,制度建设的不健全,大学章程的不规范甚至缺失,即所谓的“无宪治校”是问题产生的主要原因之一.
二、大学章程建设是完善和加强党委领导下的校长负责制的重要保障
我们不能简单地以党代政、以政代校,将党的领导无限制地凌驾于大学的管理活动之中而忽视现代大学发展的基本规律,而是应该在尊重现代大学办学规律的前提下用章程建设来落实党委领导.
1.章程制定的重要意义.依法治校是高校内部管理体制改革的必然趋势,是高校管理走向科学化、化的必由之路.《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》（以下简称《教育规划纲要》）提出要“完善中国特色现代大学制度”,并要求“各高校应依法制定章程,依照规章规定管理学校”.大学章程制定是中国特色大学制度建设的重要内容之一,是高等学校科学发展的重要保障,章程是现代大学制度建设成果的集中体现.
2012年1月1日起正式施行《高等学校章程制订暂行办法》（以下简称“办法”）,对于推动高等教育体制改革、建设中国特色现代大学制度具有里程碑意义.《办法》规定：“章程是高等学校依法自主办学、实施管理和履行公共职能的基本准则”.形象地说,大学章程就是大学校内的“宪法”.一旦经过实践总结,成为章程,就具有学校大法的作用,不会因学校领导的变更而随意改变.大学章程,对于国家而言,是连接国家高等教育法律和行政法规与各高校规章制度的桥梁和纽带；对社会而言,是社会实现高校培养的人才满足社会市场需求的监督窗口；对高校自身而言,是实现高校依法治校和管理的根本保证.
2.章程制定的基本原则.大学治理结构是大学章程的核心和主体内容,具体体现为学校内部的组织结构和管理体制,涉及学校内部各结构主体、教职工和学生等利益相关全体之间的相互关系.其中党委会及党委常委会是领导权的行使主体,校长与校长办公会是行政权的行使主体,学校内部的组织机构是执行主体,教职工代表大会和学生代表大会是监督机构,而申诉委员会或校内争议裁决委员会（各校称谓不一）是救济机构.因此,在大学章程的制定过程中,对现有内部治理结构做出怎样的安排,如何在加强和改进党委领导的前提下,确保内部管理运行的精简和效率,防止学校内部治理机构林立,就成为中国大学章程制定成败的关键.
首先,章程的制定必须放在现代大学制度建设的框架下考虑.单纯由高校的行政领导与行政机构参与是不妥的,学术委员会、教授委员会等组织必须要真正发挥学术管理和决策作用,参与到大学章程的制定上来.因此,在大学章程制定过程中,要加强和完善“党委领导下的校长负责制”,应处理好两方面关系,一是如何加强党对高校的领导,二是如何支持校长独立负责地行使职权.我们需要在充分把握大学管理特点的基础上,根据各地区、各校实际,探讨“党委领导、校长负责、教授治学、管理”的分工实现机制,使得党委的领导权、校长的行政权和教授的学术权和广大教职工的参与权和谐共存,不缺位、不越位.
其次,要切实加强相应的决策规则和运作机制建设.制度建设是党委领导下的校长负责制的基础和保证.通过制订学校章程,将党委领导下校长的权利与义务、学校重大事务的决策程序、群众参与管理的具体形式和途径等重大事项加以规定,明确大学内部治理性制度和运作机制,进一步规范政府、社会与高校的关系,在党委的领导下获得办学自主权,理顺高校内部治理结构,确保学校管理的化和科学化,实现依法办学.
再次,要制定合理合法的大学章程,还必须通过立法程序.目前一部分大学已在章程中规定了“核准”或“备案”程序.然而要使章程真正具有法律效力,就应该经过严格的立法程序.由学校主导起草,再报主管部门审批而制定的大学章程,其实质只是行政规章,不具备法律效力；只有将大学章程提交同级人大讨论、审议,通过立法程序,才能明晰责权关系,实现大学章程制定的真正意义.南方科大的做法值得我们借鉴,就是将通过学校讨论、审议的章程,提交学校举办者所在同级人大常委会（南科大对应的是深圳市人大常委会）讨论、审议,这样通过、颁发的章程,具有了法律效力,其决定的内容和事项不因政府换届、学校领导更替而变,社会司法机构、所有政府部门都得执行.
需要强调的是,大学章程的制订应该遵循改革的原则,大学章程不是学校现有制度规范的集合和汇编,也不是现有体制的重复描述,而是要成为高校系统改革的一部分,在坚持党委领导下校长负责制的前提下,使高校管理体制改革与章程建设相互促进,以改革为制订章程提供动力与内容,以章程建设作为改革的切入点和载体.
结语：
中国特色现代大学制度建设要在加强和改进党委领导下的校长负责制前提下进行.公办高校依法制定章程,依照章程规定管理学校,是加强和改进党委领导下的校长负责制的重要措施之一,是构建大学内部管理体系的法律保障.尽管我国目前实行大学自治的时机尚不完全成熟,大学章程制定面临的某些制度上的障碍也未完全消除,要实现大学章程制定的预期目的还有很大的难度,但是不管怎样,部分高校率先迈出了章程制定的步伐,值得尚未制定章程的大学学习.总之,要在坚持党的领导的前提下,进一步完善党委领导下的校长负责制,通过大学章程建设,为大学管理和决策的科学性、性、效率性提供保障.