大学章程中的内部治理结构

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摘 要 ：本文就大学章程中涉及大学内部治理结构的高校党的领导、校党委领导职责、校长负责制、学术评议和决策、监督运行等方面,谈几点初步设想.党政分开,目的是通过党的建设加强党的领导；而嵌入式治理,为的是确保在行政、学术治理过程中党委始终发挥领导作用,同时又为行政、学术机构自主处理事务提供足够空间.

关 键 词 ：大学章程；大学内部治理结构；党委领导；校长负责制；嵌入式治理

中图分类号：G647.1 文献标识码：A 文章编号：1672-0059（2013）02-0005-04

一所有灵魂的大学,该如何安置自己的灵魂?这就需要一个章程.当今中国的大学不是没有规矩,而是缺少体现大学灵魂,表达人类教育理念,具有前瞻性的大规矩.这个大规矩就是大学章程.制定大学章程,对于中国教育发展的障碍,办成梦想中的世界一流大学,养成学术大师,有着重要意义.

我国已经公布的若干大学章程（statutes）,既不像国外大学宪章（constitution或chatter）那样简略,仅仅包括大学理念,也不像国外大学宪章的附则（bylaws）那样详细,包括各种操作细节.这些大学章程的详略程度,处于宪章式章程和附则式章程之间,可操作性也处于两者之间.为使大学宪章具有可操作性,大学章程中关于内部治理的条文不但应包括治理结构、治理程序,还应包括治理职责.本文就大学章程中涉及内部治理结构的几个方面：高校党的领导、校党委领导职责、校长负责制、学术评议和决策,以及监督运行,谈几点设想.

一、关于加强党的领导

从中国实际出发,要建立“具有中国特色的现代大学制度”,须加强党委领导；而贯彻大学自治、学术独立的原则,则须发挥教授在学校治理上的重要作用.

几十年来,党与行政的关系是一直在探索中的问题.

1951年10月18日政务院副总理董必武在写给饶漱石的信中说,“党直接做政权机关的工作是不好的”.12月4日复信董必武：“我认为你给饶漱石同志的信的内容是正确的”.但是1952年1月政务院出台新税制,事先未报,严厉批评道：“修正税制,牵一发而动全身.这么大的事,事先没有报告,没有找商量.”3月10日,下发《关于加强人民政府系统各部门向请示报告制度及加强对于政府工作领导的决定（草案）》,4月28日又下发《关于加强对人民政府财政经济部门工作领导的决定》.

1978年,在为十一届三中全会作的主题报告中指出,过去“加强党的领导,变成了党去包办一切、干预一切；实行一元化领导,变成了党政不分、以党代政；坚持的统一领导,变成了‘一切统一口径’.”同年12月在《贯彻调整方针,保证安定团结》中,说：“从原则上说,各级党组织应该把大量日常行政工作、业务工作,尽可能交给政府、业务部门承担,党的领导机关除了掌握方针政策和决定重要干部的使用以外,要腾出主要的时间和精力来做思想政治工作,做人的工作,做群众的工作.”这表明,党的领导职能主要有两项,一是提出国家发展的路线、方针、政策,确立政治方向和目标；二是决定国家机关的重要人选.1986年指出,政治体制改革的内容,“首先是党政要分开,解决党如何善于领导的问题.这是关键,要放在第一位.”同志还提出要“真正建立从国务院到地方各级政府从上到下的强有力的工作系统.今后凡属政府职权范围内的工作,都由国务院和地方各级政府讨论、决定和发布文件,不再由党和地方党委发指示、作决定.”“党委领导下的校长、院长、所长负责制等等,也考虑有准备有步骤地加以改革.”

的思想在今天更具有重要的现实意义.在高等教育法框架下,大学需将党委领导和校长负责之间在权力、职责上分割.

党必须管好党.加强党的领导使党组织有充分的精力管好党的组织建设、思想建设,否则就会削弱党的机体,从根本上影响党的稳定、社会的稳定.有学者提出以“嵌入型党政关系”替代“合一型党政关系”.党组织通过制度性嵌入、功能性嵌入、主体性嵌入、过程性嵌入等方式介入国家治理过程.党组织同样可以用嵌入、分合的方式介入学校治理过程.比如“党管人才”,必须为人才引进创造良好的环境,包括高效开明的领导作风,廉洁正派的社会风气,明确合理的制度建设,开放学术类委员会组织人才评审程序,允许行政部门主持人才资助计划,等等.可以说,党政分开,目的是通过党的建设加强党的领导；而嵌入式治理,为的是确保在行政、学术治理过程中党委始终发挥领导作用,同时又为行政、学术机构自主处理事务提供足够空间.

二、关于党委会职责

在大学章程中,应当对“党委领导”和“校长负责”做出明确的界定.党的领导主要有三种途径,即政治领导、思想领导和组织领导.政治领导主要是通过党委会（包括全委会和常委会）的决议,发挥在党内的政治影响力来实现；思想领导主要是通过宣传和思想政治教育来实现；组织领导主要是通过各级党组织建设,发挥基层党组织的战斗堡垒作用,并向校长推荐德才兼备的干部来实现.

学校党委的职权,主要是根据党的路线方针政策、国家法律法规和上级重要决定,确定办学指导思想和办学方向；确保学校改革发展,确保校园安全稳定并应对重大突发事件；负责全校的思想政治工作和德育工作；领导党的建设,包括党风、廉政、勤政等建设；负责校内基层党组织的建设工作；按照干部管理权限,负责学校中层党务干部的选拔、任免、管理、培训、考核；审核批准党代会报告草案；负责学校中长期发展规划；坚持党管人才的原则,负责制定重要的人才引进政策,创造尊重人才、爱护人才的环境；对校内党派的基层组织实行政治领导,充分发挥各类组织的作用；领导学校群众组织及教职工代表大会；组建校长遴选委员会,遴选校长,并就校长候选人向上级党委提出建议.

学校的重大事项应当由党委全委会确定.这些重大事项包括学习贯彻执行党的路线方针政策、国家法律法规和上级重要决定；确定有关办学指导思想和办学方向的政策；审议批准学校中长期发展规划；评估校长和党委书记的工作,并对校长和党委书记人选向上级党委提出建议；根据校长提议确定向教育部提交的聘任或解聘副校长名单；可以规定对教职工代表大会提出的弹劾校长申请进行辩论和,达到或超过全体委员半数通过可作为学校决议上报. 一些党组织的日常工作就不必由党委全委会讨论,可以在党委常委会上加以讨论确定.这些工作主要是：组织学习贯彻执行党的路线方针政策、国家法律法规和上级重要决定；讨论决定学校改革发展稳定中的重大事项,决定校园安全稳定和重大突发事件的处理；讨论确定与全校思想政治工作和德育工作相关的事宜；讨论决定校内党组织机构设置,及其理论、思想、作风和组织建设；按照干部管理权限,讨论确定与学校中层干部的选拔、任免、管理、培训、考核相关事宜；推荐后备干部；审议批准学校年度党务工作计划、年度党务工作报告、党委其他重要报告和请示；讨论确定领导学校群众组织及教职工代表大会相关事宜；以及其他需要党委会和党委常委会决定的重大事项.党委常委会的决议由与会者具名决定,必要时逐条.因常委会个人不遵守党委常委会决议,导致工作失误,由该党委常委委员负责.

党委全委会、常委会实行集体领导、分工负责制度.责任追究要实事求是,分清集体责任和个人责任、主要领导责任和重要领导责任.追究集体责任时,领导班子主要负责人和直接主管的领导班子成员承担主要领导责任,参与决策的班子其他成员承担重要领导责任.对错误决策提出明确反对意见而没有被采纳的,不承担领导责任.错误决策由领导干部个人决定或者批准的,追究该领导干部个人的责任.

三、校长负责的行政决策机制

根据《高等教育法》的精神,大学实行的是校长负责制,即法律规定大学校长作为行政首长对大学事务承担相应法律责任.同时,《高等教育法》第三十九条也规定,校党委“统一领导学校工作,支持校长独立负责地行使职权”.校长负责制本身就赋予校长这个权力,要校长负责,就必须让校长有独立决策的权力.

校长作为本校法人代表,全面负责本校教学、科学研究和其他行政管理工作,行使的职权包括拟订发展规划,制定具体规章制度和年度工作计划并组织实施；组织教学活动、科学研究、对外服务和国际合作；拟订内部组织机构的设置方案,推荐副校长人选,任免内部组织机构的负责人；聘任与解聘教师以及内部其他工作人员,对学生进行学籍管理并实施奖励或者处分；拟订和执行年度经费预算方案,保护和管理校产,维护学校的合法权益；遇有紧急情况,采取包括禁止他人进入学校内部、暂停教学和学校其他活动等紧急措施；校长有权拒绝校务委员会等做出的任何决议,并按自己的判断做出新的决定,但校长必须对这种决定向校务委员会做出解释；法律、法规规定的其他职责.

校长作为大学的法人代表,应当对学校治理负有全责.为了防止校长的个人专断,主要应当有三项制度设计,一是党委会（常委会或全委会）审议校长的决策；二是校长办公会议对有关决策事项进行充分的合议；三是校务委员会、发展与规划委员会、预决算委员会等共同治理组织充分发挥咨询作用.

关于执行体制.根据《高等教育法》的精神,校长不仅应当是大学的决策者,同时也应当是执行体制的最高负责人.执行体制的主体主要包括副校长、机关职能部处.大学章程应当根据大部门制的原则对每位副校长的职权进行界定,同时对机关职能部处的整体功能进行定位.参照世界一流大学的经验,大部门制原则在大学执行体制中得到了比较好的贯彻,而大部门制分工的起点应当是副校长的分工,而并非职能部门的分工.

校长办公会的职责是审定学校人员总额以及人力资源管理等重要制度；批准设立或撤销校内教学、科研、行政机构,审定相关重大事项；根据党政联席会制定的人才引进政策,确定引进人才的名单、待遇和要求；审定本科生院、本科生住宿书院院长等非干部编制人员的任免、管理相关事宜；决定大额度资金的支付和使用,并确定学校贷款计划；学校重要资产处置、重要办学资源配置；审定交流合作项目；审定校级以上重大表彰决定；审定对在校人员的行政处罚决定；审定经教代会审议的教职工收入分配及福利待遇、奖励重要事项,以及经过学代会讨论的关系学生权益的重要事项.

党政联席会的职责是讨论确定同时涉及党政两方面之事宜；讨论决定干部、人才工作的重要方面；领导制定学校发展、校园建设、基建项目、学科与人才队伍建设等规划,并审议、批准学校年度工作要点、工作计划和工作报告；审定学校年度财务预算、决算、重大建设项目专项预算并讨论决定大额资金使用；讨论制定重要的人才引进政策；审定学校的章程和学校其他重要管理制度；审议批准关系学校发展的其他重大事项.党政联席会的责任认定是制度设置的重点,也是难点之一.在运用校长办公会议事规程的情况下,党委领导和行政领导适用同样的责任认定办法.

四、学术问题的评议V和决策

大学不是一个整齐划一的组织,而是一个拥有一定自治权的各种团体组成的社会.有学者提出大学组织是一个利益相关者组织㈣.这不能一概而论,大学的组成人员并非皆为利益而来.有的人是抱着“将青年人培养成有社会责任感的成年人”的宗旨和对学术的强烈兴趣聚集到大学里,致力于培养人才和传承、创造知识.

从世界范围来看,在大学治理结构中,各种各样委员会形成了一个共同治理（shared govemance）的局面.大学章程应当对每个委员会的职责和功能进行明确的界定.《高等教育法》规定,大学设立学术委员会审议有关学术事务,通过教职工代表大会依法保障教职工参与管理和监督,维护教职工合法权益.《国务院学位条例》规定了学位评定委员会在学位事务上的相关权力.在众多专业领域都可以通过委员会的形式吸纳师生员工就有关决策进行咨询论证,例如在发展规划事务方面成立发展与规划委员会,在预决算事务方面成立预决算委员会.此外,大学的办学水平、教育质量,应当接受教育行政部门的监督和相关组织的评估.

学术委员会为大学学术事务之最高决策机构,其职责为：制订并审定校内学术政策和制度；审定学科、专业的设置申请；批准院系教学、科研发展计划；评定教学、科研成果；审议教师职务资格,批准教授的晋升与评聘申请；评议学术事项,受理学术争议和,并处理其他学术事宜；按上级部门设定的高校领导干部要举正、副校长的候选人；就学术问题或相关政策召见学校党政领导进行质询. 值得一提的是,从世界范围来看,大学评议会一般是最为重要的大学共同治理机构,在学术事务的利益表达方面发挥着重要作用,通常都是由校长主持的.这是因为,校长既是大学最重要的行政负责人,也是最重要的学术负责人,校长主持学术评议机构,既有利于学术评议与学术决策的衔接,同时也有利于学术决策与决策执行的衔接.要做到“校长负责”,校长就必须是大学的决策人,校长不参加校学术委员会,校学术委员会就难以成为“大学学术事务之最高决策机构”,而是一个学术政策审议机构,或是较低层次学术问题的决策机构.

五、监督运行的机构和机制

校务委员会是学校重大问题的决策机构,对学校事业发展规划、重大改革措施、学科建设、师资队伍建设、校园建设等重大事项做出决策.

若校务委员会提出的议案遭到教授委员中l/3成员的反对,该议案若还希望通过就必须根据其内容性质,或交教职工代表大会,或交学术委员会决定.若一项议案获得通过,则可送校长办公会做出决定并确定实施方案.在关于校务委员会的文字中,如前所述,可写明：若校长决定不采纳校务委员会做出的决定,应允许校长到校务委员会对他不采取校务委员会决议做出解释.

大学的监督机构主要有三类,一是纪委通过党风廉政建设的形式开展党内监督；二是监察处通过行政监察的形式,以及审计处通过内部审计的形式开展行政监督；三是教职工代表大会、校务委员会等各类共同治理组织通过参与治理的形式开展过程监督.

教职工代表大会审议并通过学校章程；审议并通过校长工作报告；审议并通过学校的办学指导思想、发展规划、重大改革方案、财务工作报告及其他有关学校发展的重大问题的议案；审议并通过学校提出的校内教职员工聘任、奖惩、分配改革的原则、办法及其他与教职员工权益有关的重要规章制度；审定学校提出的与教职员工生活福利有关事项；根据主管机关的部署,参与评议领导干部,参与推荐学校行政领导人选.曾经说过：“职工代表大会或职工代表会议有权对本单位的重大问题进行讨论,作出决定,有权向上级建议罢免本单位的不称职的行政领导人员,并且逐步实行选举适当范围的领导人.”据此,教职工代表大会应当有权提出弹劾校长申请；如前所述,可以规定此申请需经党委全委会以超过全体委员半数通过方可作为学校的决议上报.

建立“中国特色的社会主义现代大学制度&#

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