“去行政化”就能建成现代大学制度?

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收稿日期：2012-07-06

作者简介：蒋华林,华中科技大学高等教育学博士研究生,重庆大学高等教育研究所副所长,副研究员.（武汉/430074）

*本文系教育部“十一五”规划重点课题“欧美‘年轻世界名校’卓越发展规律研究”（DDA100212）研究成果.

摘 要：针对“去行政化”是建设现代大学制度的前提和基础,或者构建现代大学制度就是为了去除大学行政化的观点,对大学“去行政化”的内涵和本质进行分析.大学“去行政化”是行政体制改革在高等教育领域的延伸和反映,其目标追求主要是调整政府对大学的管理方式,规范行政权力的使用,核心是落实高校办学自主权,与现代大学制度的精神内涵存在着较大的差异和错位.不能将“去行政化”与现代大学制度建设“等同”起来,或作为“前置性条件”.

关 键 词 ：去行政化；现代大学制度；大学精神；大学自治；学术自由

自2010年初温家宝总理提出“教育行政化的倾向需要改变,最好大学不要设立行政级别”以及《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》公开征求意见稿提出要“逐步取消实际存在的行政级别和行政化管理模式”后,大学去行政化就成为了表、媒体以及社会各界热议的话题,甚至《自然》杂志也对此进行了相关报道.[1] 一夜之间,各方面人士对“行政化”给予了“深刻的剖析”乃至“无情的鞭打”.“大学行政化”变成了“封建帝国制度的遗风”[2],被视为“一切问题之症结”[3],“去行政化”被等同于“教育改革”[4],成了“国家意志”[5].特别是国家教育规划纲要提出要“探索建立符合学校特点的管理制度和配套政策,克服行政化倾向,取消实际存在的行政级别和行政化管理模式”后,一些学者认为“去行政化”、“行政与学术分离”[6],是建设现代大学制度的前提和基础,“是我国建立现代大学制度的必由之路”[7],更有人认为构建现代大学制度就是为了“根治高校行政机构化”[8],就是为了“去除大学行政化”[9].两者之间真的存在这种“充要条件”或“目的手段关系”吗?建立现代大学制度就是为了“去行政化”?“去行政化”就能建立起现代大学制度?

一、大学“去行政化”的内涵与本质

(一)“行政化”与“去行政化”的含义

1.行政

“行政”一词在中国最早见于《孟子·梁惠王上》：“为民父母,行政,不免於率兽而食人,恶在其为民父母也?”“行政”主要指执掌国家政权,管理国家事务.后来进一步泛化为企事业、各种社会团体等的内部管理,在这个意义上,行政与管理是同义语.为区别起见,行政学将对政府事务的行政管理称为“公共行政”（public administration）（以下所称为“行政”主要指公共行政）.按照“政治-行政”两分法,“政治是国家意志的表达,行政是国家意志的执行”.

西方资本主义国家中所称的“行政”,一般是指“三权分立”制度中所界定的“行政权”对应的政府管理行为.我国实行“议行合一”的政权组织形式,“行政”的范围远比资本主义国家广泛.虽然从法理上讲,行政机关只是立法机关的执行机构,但在实际政治生活中,政府发挥着非常活跃的国家统治和管理力量的功能,在所有国家机器（人大与“一府两院”）中居于主导和中心地位,实际承担着大量行政立法、决策和执行事务.[10] 为方便起见,本文将行政的主体界定为国家行政机关,主要指国务院及地方各级人民政府.

2.行政化

行政化中“化”与“现代化”中的“化”一样,相当于英语中的后缀“-ize”或“-ify”,意为“使成为,使变成”之义.它既是一种状态,也是一个过程.在行政机关不存在“行政化”的问题,因为它本身就是行政,不需要“化”.行政化是对那些不适合行政管理的行业、机构或部门而言的,即按照“上下主从的行政命令式”的行政管理方式对这些行业、机构或部门进行管理的一种管理机制与方式.简单地说,行政化就是大部分甚至所有资源由行政权力掌握,一切由行政权力说了算.

3.“去行政化”

根据上述“行政化”的含义,“去行政化”就是在那些不适合行政管理的行业、机构或部门的管理中“去掉”“上下主从的行政命令式”的行政管理方式,“去掉”行政权力的根本影响,将资源交由市场或相应的专业权力掌握,突出行业、机构或部门的主体地位.

(二)大学“去行政化”的含义与本质

1.大学“去行政化”的含义

目前学术界对大学行政化内涵的认识没有本质上的分歧,主要指政府对学校管理的行政化倾向和学校内部管理的行政化倾向.核心都是大学与政府的关系及大学内部行政权力和学术权力的分工,“第一位主要指的是政府行政部门和大学的关系问题”[11].因此,大学“去行政化”的含义主要就是要调整政府部门对大学的管理方式（大学内部行政权力与学术权力的相互关系从根本上说是政府与大学关系的延伸）,规范行政权力的使用,避免完全用行政的手段和思维来解决学术和教育问题,减少或者去除行政因素对学术和教育的负面影响.[12]

2.大学“去行政化”的本质

我国改革战略系统主要包含政治体制改革和经济体制改革两个方面,同时遵循“先经后政”的改革模式.由于政治体制改革严重滞后于经济发展,以致“现在经济体制改革每前进一步,都深深感到政治体制改革的必要性”[13].尽管及各界已认识到“只搞经济体制改革,不搞政治体制改革,经济改革也搞不通”；“经济体制改革如果没有政治体制改革的保障,也不会彻底取得成功,甚至已经取得的成果还会得而复失”[14],但是,由于政治体制改革涉及国家基本的政治结构和权力关系,一时之间很难有实质性突破,政治体制与经济体制不相适应的矛盾日益突出.在这种情况下,行政体制的改革提上了议事日程.1992年党的十四大提出了行政体制改革的历史任务——使行政管理体制能与社会主义市场经济体制相适应,以促进经济社会的发展.由于我国“大政府”的特殊国情,政府不仅要转变经济职能,也要转变社会职能,不可避免地涉及到教育、科技、文化等领域的管理体制改革.因此,从根本上说,大学“去行政化”是行政体制改革在高等教育领域的延伸和反映. 5.行政管理

管理是人类走向文明的伴生物.[30] 随着大学规模的扩张和层级的增加,特别是绩效问责制引入高等教育后,过去松散的管理模式已不能适应现代大学的发展需要.特别是进入20世纪后,大学由“村庄”、“城镇”扩张成了“一座充满无穷变化的城市”,变成了一个多元化的巨型系统[31], 传统的“教授治校”模式和walk-around式校长管理模式已不能满足大学的发展要求,专门化的行政系统应运而生.“无论什么地方,行政管理已成为大学的一个更为显著的特征,这是普遍规律.”[32] 另一方面,随着世俗政权与教会分离并取得主导地位,政府与大学的关系发生了很大的变化,政府不再对大学放任不管.特别是18、19世纪以来,无论是集权的国家,还是地方分权制的国家,政府的行政管理职能开始扩张,将大学逐步纳入国家的管理轨道.因此,现代大学制度除了有其“学术逻辑”外,还有其“行政逻辑”,不再独自沿着“学术逻辑”自然发展.

上述五条精神内涵中,学术自由和大学自治是核心,是现代大学制度“内协调”和“外协调”的集中体现.[33] 由此观之,在科技高度发达的今天,“大学仍然需要自由、独立和自主的机会”[34],同时也需要与时俱进,依法运行,提高效率,以适应新的时代.

三、“去行政化”与现代大学制度建设的错位 既然大学“去行政化”是行政体制改革在高等教育领域的延伸和反映,因此,其本质是调整政府部门对大学的管理方式,目标追求主要是落实高校办学自主权,争取所谓的“大学自治”权利；避免“用行政的手段和思维来解决学术和教育问题”[35],去除行政因素对学术和教育的负面影响.而对学术自由、学者治校等都没有涉及,也没有追求学者自律的实现,更不能根治“行政化”的趋势,因此“去行政化”与现代大学制度的精神内涵有些错位,“接不上轨”,或者说“不对口”.

(一)“去行政化”难以使大学获得自治权

行政体制改革导向是责任和效率,要求精简机构、转变职能、理顺关系、澄清吏治、提高效率等,以改善政府行政管理的效率与效益,实现社会经济发展目标.我国行政体制改革的目标以构建面向现代化的政府权力为导向,包容着一个多元内涵的价值体系,涵盖“精简”、“高效”、“统一”、“”、“廉洁”、“法治”等一系列目标单元,其中提高行政效率是行政体制改革的一个先行目标.[36] 政府对大学的“去行政化”也主要是通过下放一些权力提高其自身的行政效率,大学的独立办学主体资格——自治权并未列入“去行政化”的目标.纲要明确要扩大和落实的七项办学自主权,也只是政府行政权力的部分“下放”,并没有清晰界定为高校“自发”就应当具有的“主权”,意味着随时也可能被“上收”.同时,“完全的自治必然要求完全的经费独立”.在一个“以行政为中心的时代”,在今日各高校（主要是公立高校）经费主要来源于政府,甚至私立高校也逐步从政府获得部分经费补助的情况下,在权力中心从大学内部转移到外部的转型背景下,高校不再可能获得学校自治的“特许状”.

(二)“去行政化”难以满足学术自由的要求

学术自由在一定程度上是一个关于的问题,是“公民自由”精神在学术领域的具体体现.要实现学术自由,必须首先保障公民自由的实现.正如上文所说,学术自由是从周围社会的各种机构和制度中引进来的.属于行政体制改革的“去行政化”更多是一个效率问题,由于效率与之间的张力,往往难以同时保障化.最重要的是,学术自由来源于高深学问的性质,公民自由来源于政治原则,属政治体制改革的内容.作为公民自由的一种特定形式,学术自由当然必须依赖政治体制改革.如果政治体制改革跟不上,整个社会的公民自由则无法得到保证,何来学术自由?而政治体制改革不同于行政体制改革,行政体制改革承担不了它不应承担的任务,它需要“自主公民社会的成长和市场机制的完善”.“当一个社会失去自由时,学术自由是毫无保障的.”[37] 因此,“去行政化”并不能满足学术自由的要求.这就是说,建立现代大学制度所应当具备的学术自由无法通过“去行政化”来得到.

(三)“去行政化”不能保证教授治学（校）的权利

首先,行政权与学术权的分离,使教授的主要“权力域”从“治校”收缩为“治学”.其次,无论在什么地方,最高教育权力都存在于“政府”部门或行政机关.“所有伟大的教育哲学家都把教育作为政治的分支来看待”[38],教授们不能期望从政府（行政）手中“夺权”,唯一应做和能做的就是限制其“无限地行使”.第三,现实中,我们常常可以看到一个有趣的现象：大学（校长）在与政府就权力问题进行讨价还价时,常常从高等教育的认识论逻辑出发,强调大学组织的特殊性,强调大学自治的不可或缺性,要求政府给予更大自主权,但在处理校内的权力配置问题时,这些理由往往就失灵了,就不那么适用了.为什么会这样呢?按照行政法的解释,对于所谓的自治组织,如果没有实现有效的自治就落实或赋予自主权,那么这个自主权就可能会只“落实”到组织领导头上,结果可能引出更大的问题.因此,主要限于政府场域的“去行政化”并不能保证教授治学（校）权的必然落实.

(四)“去行政化”并不必然有助于促进学者自律

学术自由、大学自治都离不开学者的自律.学者自律需要依靠行业规章、机构制度以及社会道德来约束.它要求学者坚守学术诚信和学术理性,

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(五)“去行政化”不可能去掉行政管理

这一点也许是废话,因为不少专家学者和领导都说过,“去行政化”并非不要行政或行政管理,这是谁也无法否认的.但是,只要有“行政”存在,有行政管理存在,就难免不会“行政化”.像“帕金森定律”所表明的那样,政府（行政）具有权力和规模上的自我扩张倾向,庞大的政府（行政）体系不仅会越出自身的行政职权边界,侵犯社会私人领域,而且会导致官僚主义和官员腐败等行政危害.特别在我国实施“追赶型”的现代化模式过程中,政府主导特点非常鲜明,“对于驱动社会经济的发展具有决定性的作用”[39].“在任何时候,只要政府想对高等教育负起责任,某些机关就会成为行政管理的执行机构.”[40] 在这个意义上说,“去行政化”可能是一个伪命题.