行政改革的文化视角

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摘 要：行政文化是指行政人员在行政活动中所形成的一种共同的精神价值取向,主要由行政心理、行政道德、行政思想、行政观念、行政价值观等构成.它的功能在于指导人们的行政行为,不仅具体的行政行为要受到行政文化的影响,而且行政体制改革作为一种特定的行政行为,同样也要受到行政文化的影响.为此,需要通过文化创新来推动行政改革,以催动行政主体的成熟与行政管理现代化的发展.

关 键 词：行政文化；行政改革；行政主体

中图分类号：D035；G112文献标识码：Ａ文章编号：１００３－８５４Ｘ（２０12）03－０0141－０4

一、对行政文化概念的理解

行政文化这一概念,大致是在上世纪80年代末始见于我国行政学研究文献之中,随后一直是行政学界关注和研究的重要课题.关于行政文化的内涵,国内行政学界主要有三种观点：一是广义的行政文化.即把行政文化概括为：行政文化等于行政物质文化+行政制度文化+行政精神文化.如,“行政文化是由国家行政组织的物质设施、组织制度和行政组织及人员所应共同具有的思想、价值观念、应共同遵守的行为准则、生活方式等所整合的文化模式,它是文化在国家行政管理活动中表现出来的一种特殊模式,是行政物质文化、行政规范文化和行政意识文化有机结合的整体.”①二是中义的行政文化.即把行政文化概括为：行政文化等于行政制度文化+行政意识（精神、观念）.例如,“所谓行政文化,一般指行政活动过程中,影响甚至决定行政参与者行为的一系列行政思想、行政意识、行政理念、行政心理、行政习惯、行政规则等,这些文化要素等形成为特定的行政体制文化、行政决策文化、行政法治文化、行政道德文化等等.”②三是狭义的行政文化.即把行政文化概括为：行政文化等于行政意识.例如,“行政文化是政治活动中的一种主观意识领域,等包括了人们对行政活动的态度、信仰、情感或价值,具体地说,包括着行政意识、政治意识、民族气质、行政心理、行政思想、行政原则、行政理想、行政观念等各个方面.”③难得的是,有的学者从主观精神方面界定行政文化时,不但指出了行政文化的精神内核,还列出了行政文化的外在表现.如台湾学者张金鉴认为：“行政文化是政府官吏和公务人员所应共同信守的行为模式、生活方式、人群关系及价值观念.”④这个表述被不少大陆学者采用.

至于行政文化的外延,撇开广义、中义行政文化涵义所辖的物质文化、制度文化内容不谈,仅就行政文化的精神内容来看,学者们的观点和看法也不尽相同.例如,有人将行政文化具体化为“行政意识、政治意识、民族气质、行政心理、行政思想、行政原则、行政理想、行政观念等”⑤；有人认为行政文化的外延应是“行政态度、行政道德、行政思想、行政价值观”⑥；还有人将行政信念、行政哲学也视为行政文化的结构要素⑦.

上述观点虽从不同的角度对行政文化概念作了可贵的探索,但也存在一些问题,需要在理论上加以澄清：（1）行政文化是有确定的主体的.从政府学的角度来理解,行政文化的主体是政府机关公职人员这个群体,工人、农民等社会阶层虽是社会文化的主体,但不是行政文化的主体,两者不能混淆.（2）精神或观念是文化的本质,而人则是精神或观念的载体,因而行政文化概念中的人既与物质范畴不同又与一般的生命体相区别.其中符号或判断是这种区别的标尺.正如德国哲学家卡西尔和美国人类学家怀特所言,人与其他动物的本质区别就在于人是符号的动物⑧,“工具+符号等于文化”⑨.显然行政文化概念并不包含物质范畴.至于行政制度,包括行政规则、行政组织等在内,虽然都是主观行政意识的客观化、物化,但它们毕竟属于物质范畴,属于客观的社会存在,它们的变化发展与非物质的行政意识有着不同的规律.（3）不是所有精神层面的东西都属于行政文化范畴,只有反映行政实践特征的精神要素才能称其为行政文化范畴.政治意识、民族气质虽然对行政文化具有塑造作用,但是并不属于行政学范畴.而行政哲学虽然也探讨行政问题,但作为一门学科,它与行政文化不是一种包容关系,因而也不宜纳入行政文化的研究框架.

基于以上论述,笔者认为,行政文化的本质与核心在于一种共同精神价值取向,这种价值取向来源于行政系统内部人员长期的共同生活和实践.长期的共同生活和实践使行政人员逐渐形成了对特定问题相对稳定的价值判断,当这种价值判断超越了简单的个体意识而在整个行政体系中得到普遍认同时,行政文化就形成了.如果用一句话来概括,所谓行政文化,就是指行政人员在行政活动中所形成的一种共同的精神价值取向.它属于狭义的文化范畴,是行政主体行政主观因素的总称.它的外延主要有行政心理、行政道德、行政思想、行政观念、行政价值观等,这些要素相互交织在一起,推动行政文化结构不断发展.从学科归属来看,行政文化是行政学学科的一个特定的研究领域.

二、行政文化对行政改革的影响

在行政系统中,行政文化与行政改革是两个层级不同的范畴.行政文化的功能是潜在的,而行政改革则是显性的.现代行政的发展要求两者在互动中实现能量交换.行政文化作为一种主观意识范畴,对行政改革的影响突出表现在三个方面：

1.行政文化对行政系统及行政改革的总体影响.众所周知,社会中的每一个成员都是在一定文化环境中成长起来的,他们的一切行为和相互关系都不能独立于特定的文化环境而存在.行政也不例外,它的运作也是以行政文化为前提的.当行政文化适应行政发展要求时,就会对其产生推动作用,反之,则会阻碍行政系统的运作和发展.行政是人的活动,而每个行政人员身上都具有各种文化因素,因此,任何一个行政体系的结构、运转程序、决策过程以及行政人员的行为、态度、价值观,无不打上行政文化的烙印.不了解行政文化的这种功能,就不可能正确把握行政的变革状态.因此,从总体上考察行政文化的价值功能,对于探寻现代行政发展规律是十分必要的.

2.行政观念对行政改革产生影响.改革开放以来,我国行政改革经历了由单项改革到综合改革,由局部探索到全面推进的发展过程.随着行政改革的推进,许多原本潜藏着的问题日益凸显出来,开始受到关注：一是人情行政严重.中国几千年的家庭、集团观念的积淀,使得我国现行行政系统内部仍存在着盘根错节的“裙带关系”、数目众多的“小集团组织”.行政系统的改革,必然造成利益分配的变化.于是,有人趁“精简机构”之机排除异己,或者将已经精简的人员又以各种名目重新安插到系统中来,以维系自己的关系网络,维护或扩展其既得利益.二是控制行政观念根深蒂固.从中国封建专制主义中产生的官僚主义、家长制等现象,使得传统体制下取得利益的政府官员们不愿“放权”,下级行政人员不敢“接权”,职责分明、各行其是、各负其责的行政改革目标成为难以实现的空中楼阁.三是管制行政难以终止.官本位观念的流毒使得许多政府行政人员至今不能摆正角色,始终以一种居高临下的姿态从事行政工作,这与行政管理现代化的发展趋势是格格不入的.上述问题的出现与中国传统文化中的旧观念紧密相关,如果不从文化入手解决问题,行政体制改革的目标是难以实现的.

3.行政文化通过行政主体与组织对行政改革产生影响.行政改革的目的是增强国家行政机关的活力,更好地履行国家对社会的管理职责,以维护政治统治、推动社会发展.它既包括对行政人员的调整,也包括对整个行政系统的调整.而行政文化正凭借其特有的功能,从人员和系统两方面影响和制约着行政改革.一方面,它对行政人员的个性、思维方式和行为都有影响和制约.“专制型的行政文化往往造就行政人员的单向性思维,型的行政文化往往能造就多向性思维；集权型的行政文化容易造就行政人员的守成思想,分权型的行政文化有助于行政人员形成开拓性思维；东方的行政文化使行政人员推崇形象思维,西方的行政文化则注重抽象思维.”⑩行政人员的个性和思维方式上的特点对其行政行为及整个行政体制都会产生影响.另一方面,在不同行政文化的影响下,行政组织会形成不同的结构模式.一个行政组织内,行政人员不同的行政价值观、行政主体意识、行政思想及行政传统都会造就不同的行政组织结构.以我国为例,在专制主义的长期影响下,我国一度形成了以追求权力为中心的价值观,并建立了与之对应的直线式的组织结构.在与专制主义相应的传统宗法文化熏染下,行政人员的个性往往受到很大压抑,个体行政意识极度弱化,自主性也极低,尽管行政组织在形式上相当完备、严密,但实际却是一种封闭的组织结构.此外,行政文化作为一种深层次因素,还左右着行政效率的高低.在一种目标明确、积极进取、精诚团结、公开、热情乐观的行政文化氛围下,相应的行政体制必定会机构精干、层次井然、职责分明、权力分配合理,其运行结果也自然是质量好、速度快、投入少的高效行政{11},反之亦然.

三、行政改革中的文化整合原则

行政改革从本质上来说是对原有体制的一种变革,在这个过程中,行政意识等精神要素是关键.如果行政系统固守传统的思想意识,行政改革是无法进行的.因此,行政改革必须以行政文化的发展为支撑.在转型期,我国行政文化的发展与建设必须遵循以下原则：

1.传统行政文化的吸纳和改造原则.历史的经验表明,一切形态的文化建设都不可能横空出世,谋求空中楼阁式的理想化发展.英国首相邱吉尔“宁肯失去一个印度,不肯失去一个莎士比亚”,德国将古典哲学思想作为国家发展的重要战略资源等等,都说明传统文化对现代文明的重要性.中国文化源远流长,利弊并存.企图对其予以全盘否定,最终只能带来灾难.正确的做法应该是坚持社会主义核心价值体系,强化对传统文化的反思、改造和再利用,做到古为今用,让传统行政文化中的积极因素在新的历史条件下再次焕发出勃勃生机.{12}

2.注重民本原则.不可否认,传统行政文化中包含着民本思想的成分,但这种民本思想与现代民本观念有着本质的区别.从根本出发点上讲,传统民本思想的逻辑出发点是巩固统治,从而达到长久的“水能载舟”之效,而不至有“覆舟”之险,这就注定了这种民本思想的局限性,使它只能充当一种专制统治的润滑剂――甚至遇到暴君当政时,这种润滑剂的作用也要大打折扣,以至君主对民众进行随意的生杀予夺,没有制约.而现代观念从根本上是讲民众掌握政治权力的赋予权,特别是社会主义,更是强调人民当家作主.从具体的制度设计上看,传统行政文化中的民本思想只是一种口号,并无具体的制度相配套.而现代则有着方方面面的配套措施,使得观念下的政策措施形成一个严密完整的体系,“不因领导人的更替而改变”.因此,传统行政文化中的民本原则只可适当借

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3.德治与法治结合原则.德治与法治孰重孰轻向来是一个备受关注的问题,在学界也一直存有争议.笔者认为,德治与法治关系问题的核心,不在于对哪种治理方式更重要作出硬性区分,而重在如何协调二者的关系,使其在特定的行政环境下实现有力契合.只注重德而忽视法的作用,必然导致德的力量无以发挥,使道德沦为伪道德.只注意法的威严而无视德的教化,则会使法成为难以落实的空框架,因为再好的法也需要人去遵守和执行.明确德治与法治的关系之后,在政策的制订上就不会作出重此轻彼的选择,而应该加强配合,真正做到“两手抓,两手都要硬”.

4.外来行政文化的本土化原则.注重外来行政文化的本土化,是行政文化重构的立足点.能否有效地吸收外来文化,是一个国家能否取得迅速进步的重要原因之一.特别是在当前全球化的背景下,更是离不开国家和民族之间文化的有效借鉴.但是全球化下的“趋同潮流”并不排斥本土化,而且必须对民族本土文化给予充分的重视.{13}否则,盲从外来文化只能导致行政文化的移植缺乏根基,不但不能促进行政文化的有效革新,反而可能演变成一种破坏式的倒退,干扰治理秩序,浪费社会资源.

四、以行政文化发展推动行政改革

1.营造“自主型行政文化”,推进“自主行政”.以分散性小农经济为基础的传统中国,一方面,将大量的民情庶务委托给乡绅自治,所谓“王权不下县”,另一方面,将一国的兴衰荣辱寄托于统治者个人德行,所谓“唯有德者宜在高位”,从而视“行政”为精英集团的内部事务,极大地排除了普通百姓对行政事务的参与.在行政系统内部也只注重“令行禁止”的大一统意识,而忽略必要的分权制衡机制.这种文化特征导致了传统中国独特的“双轨制秩序”：集权性统治与分散性乡土社会并行不悖.“天下事无大小皆决于上”成了行政权力行使的惯例,事必躬亲成了勤政的典范.

西方行政伦理的发展与此迥然有异：政教分离的历史传统、多元利益集团并立的社会现实,导致在很早便形成“国王的两个身体”的理论,即不认为统治者个人能够作为行政权的正当性基础,而是强调各纳税阶层之间的协商与妥协,以中立的、自主的行政程序贯彻最终的主权者命令.韦伯（MaxWeber）指出,正是这种形式化的中立程序,产生了西方独有的理性化行政官僚体系.在这个体系的运作中,强调的是权力与责任的对等和清楚明晰,而贬低个人权威的作用,反过来鼓励了各负其责与整体协作的相得益彰.传统中国的行政文化与此恰成对照：较强的家庭观念及团体意识,培养了为顾全大局而压抑个性的倾向,无法形成责任明晰的规则意识,而在上级权威的笼罩之下,采取阳逢阴违、消极怠工的策略,曲折地展现个体的力量.

随着社会的进步与发展,公民以及社会开始承认并尊重个体独立的价值.相应地,行政人员的行政价值观念也有了较大转变,行政改革中也出现了以自主行政取代控制行政的趋势.自主行政作为一种新型的行政模式,指下级行政部门、行政人员在明确责权的情况下,自主、积极地处理自己职权范围内的事项,而不是一味地等待上级指示或“唯上级马首是瞻”,敢于对上级处理明显不当的事宜提出质疑,能创造性地解决行政活动中的各种问题.尽管社会大环境的变化和时代的变迁为自主行政价值观的出现创造了条件,但若要使这一观念成为行政改革的支持力量,则需要将它完善化、系统化,提升到自主型行政文化的高度,因而需要行政文化由服从型行政文化向自主型行政文化过渡,这对于行政文化的转型及自主行政的推进是至关重要的.

2.营造“契约型行政文化”,推进“制度行政”.传统中国文化中形成的团体意识,并非一种外力强加的束缚,相反是个体安身立命的基础.它的核心是将人的存在价值定位于纲常伦理的网络中,将个体看成集体的一部分.为了维护团体利益同时也是为了满足自身归属感和安全感的需要,有人便将行政行为演化为平衡人际关系、维护小集团利益的工具.由此导致“裙带关系”、“任人唯亲”盛行,人情行政随处可见.行政系统不是朝着有利于整个政府目标的方向发展,而是恰恰相反.因此,行政改革的目标之一就是破除人情行政,树立制度行政,即以统一、严明的制度作为行政活动开展的唯一尺度.要真正做到责任清晰、运行有序,需要以契约型行政文化作为其支撑,以观念的转变推动、巩固制度的实现.契约是法律的延伸,建立在法律基础之上的自愿协作,是现代社会的核心文化理念.人情行政所强调的是人与人的关系,尽管良好的人际关系可能促进效率提高、弥补系统缺陷,但由于缺乏保障这种关系良性运作的机制,因而极易沦为满足私欲的借口.而在契约型行政文化中,行政人员与其上司、同事及其人际关系网中任何一人的关系将被人与规则的关系所替代,从而行政人员与行政组织、政府间形成一种契约关系.这种现代契约关系使每一位行政人员都站在了平等的出发点上为政府效力,不论职位高低、工作年限长短都能够有平等的人格和尽职机会,评价工作绩效的标准不在于人情和关系,而在于制度本身.因此,通过契约型行政文化的营造,有助于推动和巩固制度行政的变革.

3.营造“服务型行政文化”,推进“服务行政”.传统中国的行政系统,是一种不同于“控民行政”和“放任行政”的奇特类型：行政规章局限于对官员的管理,而刑法体系的异常发达则说明其严格维护君权神圣的基本功能；同时,户婚田土由乡土自理的规定,又放任了一大片自由生长的社会空间.在计划经济的体制背景下,行政管理成为行政管制,控制力度远甚于传统中国.管制型行政以官僚、政府、权力或计划为本位,是一种自上而下的治民体系,政府行政管理的目的是把纷繁复杂的多变社会纳入预定的计划框架体系,使社会呈机械式的有序状态.整个体系从时间上、空间上严格限定一切社会组织、企业乃至公民个人的行为路线和行为倾向,不仅束缚了人们的手脚,剥夺了社会、企业和公民的自由选择权利和机会,而且浪费了许多的人力、物力在大量琐碎的事务上,在文化上体现的是指挥型行政文化的指导.

改革开放后,中国社会发生了根本性变化,利益源泉由单一的公有体制转变为多元并存的格局.利益源泉的多元化和社会及政府行政控制的弱化,使公民个体的行为自由度大大增加.为了谋求自我发展的空间,人们往往会根据市场和社会的需要进行自我设计、自我选择,以往政府的那种强势控制已变得越来越不可能.公民的这种独立意识的增强,说明管制行政已经失去了它所依存的社会文化根基.此外,随着中国加入WTO以及经济全球化的深刻影响,中国政府需要更为频繁地处理国际性事务,以面向世界的姿态来进行管理.所以,从管制行政到服务行政的改革势在必行.但是,这一改革目标绝不是以强制性措施可以实现的,而必须以文化发展来推进改革进程,以服务型行政文化取代官本位的管制型文化,通过增强行政人员的公仆意识,实现服务行政的目标.

4.营造“效率型行政文化”,推进“效率行政”.效率型行政文化是行政机关及行政人员对效率的一种价值认同.效率,是衡量行政文化的重要标准.在计划经济体制下,中国机关文化的通病是松散低效.目前中国社会的发展,对这种文化现象提出了有力的挑战.尤其是改革开放和市场经济,揭去了行政文化的神秘面纱,彻底暴露了旧行政文化的各种弊端.在市场与国际化的冲击中,缩减编制、提高效率、增强服务,已成为人们对政府的急迫要求.{14}目前,机关中出现的合署办公、现场接访等工作方式等,都是在全局变化未及实施之际的应急办法,它作为一种新的文化现象,只是部分地满足了提高效能和效率的要求.问题的关键还是在于如何使效能、效率与效益成为中国行政文化的根本原则,渗入经过变革的新的体制、法规和行政主体之中.为此,当下的体制变革应在以下三个方面形成价值认同和共识：一是科学地界定各级政府及政府各部门的职权范围.明确的职责范围和清晰的权力边界是保证政府及政府部门正常运行的前提.职责不明、权限不清,是造成体制摩擦的重要原因,也是影响政府效率的重要原因.因此,必须通过职权界定,为建立高效率的政府体制打下基础.二是改革行政审批制度.行政审批,即“行政许可”.它是当今世界各国普遍采用的一种行政管理方式.但是,在大多数国家,它只是一种辅助方式,使用范围较小,针对性很强.而在我国,它却成了无所不包的政府主要管理方式,不仅阻碍了经济发展,而且成为行政“黑箱”操作和可能导致腐败的一个源头.不解决这些问题,中国政府难以与国际接轨,也直接影响自身的形象.三是完善政府绩效考核机制,从根本上改变行政机关及行政人员干好干坏一个样的积弊,以激发政府系统的内在活力.由此可见,以效率型行政文化推进效率行政,已成为当代中国行政改革的一个必然趋势.

注释：

①张险峰：《试论行政文化》,《理论与改革》1990年第5期.

②蒋云根：《略论中国行政文化创新》,《上海行政学院学报》2001年第1期.

③⑤王沪宁：《行政生态分析》,复旦大学出版社1989年版,第105、105页.

④张金鉴：《行政学新论》,台北三民书局1982年版,第292页.

⑥吕元礼：《行政文化概念浅析》,《深圳大学学报（人文社会科学版）》1996年第2期.

⑦李善岳：《行政文化――行政管理之魂》,《特区理论与实践》1998年第2期.

⑧［德］恩斯特卡西尔：《人论》,甘阳译,上海译文出版社2004年版,第34页.

⑨［美］LA怀特：《文化

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⑩{11}贺青：《以行政文化发展推动行政改革深入》,《贵州大学学报（社会科学版）》2003年第2期.

{12}毛寿龙：《西方政府的治道变革》,中国人民大学出版社1998年版,第46页.

{13}陈丽琴：《略论行政文化重塑的原因与途径》,《决策探索》2003年第1期.

{14}戴小明：《法治：行政体制改革的基本路径与制度保障――〈论行政体制改革与行政法治〉述评》,《社会主义研究》2010年第3期.

作者简介：莫吉武,男,1956年生,湖北监利人,广州市社会科学院政法所研究员,广东广州,510410.

（责任编辑刘龙伏）