对涉档案事务行政执法主体的再认识

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摘 要：并不是所有涉及档案事务的行政执法都是档案行政执法,并不是所有涉及档案事务的行政执法主体都是档案行政执法主体.县级以上档案行政管理部门是档案行政执法的唯一职权性或授权性行政执法主体,档案行政执法主体具有专属性.海关、“有关主管部门”与其他法律、法规和规章中涉及档案事务的行政执法主体是其他性质的行政执法主体,都不是档案行政执法主体.

关 键 词：行政执法主体；档案行政执法主体；界定

1问题的提出

关于档案行政执法主体问题,全国人大档案行政执法检查组在上海检查时指出：“档案行政管理部门与城市建设部门等其他专业部门在档案工作上需要理顺关系,在一个行政区域内,一种行政行为只能有一个行政机构和执法主体.《档案法》并没有委托任何其他部门和机构行使执法权,档案工作不应多头管理,政出多门,档案部门和其他部门的关系,政府应出面协调,依法定位.”[1]作为全国最高立法机关档案行政执法检查组的意见,应当引起我们的重视和思考.档案行政执法究竟有几个执法主体?《档案法》中规定的“海关”、“有关主管部门”应该如何理解?如何看待其他涉及档案事务的行政执法主体?从目前文献搜索的情况看,相关文献不多,观点也不一致.本文试图对上述问题谈点看法,作为对档案行政执法的思考之二,以期求教于关心档案行政执法工作的同仁.

2对档案行政执法主体的已有认识

行政法学一般原理认为,行政执法主体是指依法享有国家行政执法权力,能以自己的名义从事行政执法活动,并能独立承担由此而产生的法律后果的机关或组织.[2]据此,档案界将档案行政执法主体定义为：依法享有国家档案行政执法权力,能以自己的名义从事档案行政执法活动,并能独立承担由此而产生的法律后果的机关或组织.对此定义,档案界同仁是认同的,存在分歧的是在如何理解“机关或组织”上,或者说,在具体的档案执法实践中,这个“机关或组织”具体是指哪些部门?从目前文献搜索的情况看,其主要观点有以下几种：第一种观点：根据我国现阶段档案工作实际,档案行政执法主体包括三类.即：拥有档案行政执法权的档案行政管理部门；档案法规所授权的属于事业单位性质的档案行政管理部门；国家行政机关所委托的档案部门（国家综合档案馆）.[3]该观点认为,不论档案机构在机构改革中归属如何,也不论档案局的性质改变与否,只要它拥有档案法律、法规明确授予的档案行政处罚权,它就符合档案行政执法主体资格确认的条件,完全可以进行档案行政执法活动.第二种观点：档案行政执法主体的特定性决定了在档案事业的管理活动中,只有县级以上档案局才是合法享有档案行政执法主体的机构,其他档案管理部门无权履行档案行政执法职能.[4]该观点认为,虽然我国形成了一个层次分明、结构合理的档案工作体系,但并不是任何一个档案机构都具有档案行政执法权的.该观点与第一种观点的区别在于对国家综合档案馆是不是档案行政执法主体的认识上.第三种观点：县级以上人民政府档案行政管理部门与“海关”及其他“有关主管部门”,通过法律的授权,都拥有档案行政处罚的主体.[5]该观点认为,《档案法》中的特别规定和相关法律法规条文的规定,使上述主体的执法对象均与档案或相关资料这类标的、客体有关,均属于广义的档案行政执法范围,各自取得了本系统的局部档案行政处罚权.第四种观点：除档案行政管理部门外,“有关主管部门”也应是档案行政处罚的主体.[6]该观点认为,法律规定,县级以上档案行政管理部门具有档案行政管理权和行政处罚权,但这并不意味着所有的档案行政处罚行为均由档案管理部门实施.在档案行政处罚主体中,还有一个较为特殊的行政处罚主体,这就是《档案法》第24条和《档案法实施办法》第29条特别强调的“有关主管部门”.该观点与第三种观点的区别是没有将“海关”列入行政处罚主体,对“有关主管部门”的所指也不一样（笔者这里需要指出的是,上述第三、第四种观点说的虽然是档案行政处罚权,但根据行政法学原理,行政处罚权必须以行政执法权为基础,没有行政执法权就没有行政处罚权.因此,上述观点说的行政处罚主体同时也是行政执法主体）.第五种观点：县级以上档案行政管理部门是档案行政执法的主体.[7]该观点认为,虽然“海关”、“有关主管部门”对涉及档案违法的行为也有处罚权,但这种处罚是在违法主体行为性质转移的基础上进行的,形式上是档案违法,实质上是违反了其他法律法规.这种情况并不能改变档案行政主管部门的档案行政执法主体地位.该观点与第二种观点的区别,在于对“海关”、“有关主管部门”对涉及档案事务行政处罚性质认定上存在着本质的不同.

综合上述五种观点来看,对县级以上人民政府档案行政主管部门是档案行政执法主体这一认识没有异议,分歧主要在对于“国家综合档案馆”、“海关”、“有关主管部门”是否档案行政执法主体的认识上.对此,有必要结合行政法关于行政执法主体一般原则的规定,进一步加以分析、明确.

3行政执法主体一般原则与档案行政执法主体资格的构成要件

3.1行政执法主体需具备的四个条件.按照行政法一般原理和有关法律规定,行政执法主体是指依法享有国家行政执法权力,能以自己的名义从事行政执法活动,并能独立承担由此产生的法律后果的机关或组织.[8]行政执法主体需要具备四个条件,缺一不可：第一,行政执法主体必须是享有国家行政执法权力的行政机关或组织.组织这个概念的外延很广,可以指机关、机构,也可以指单位、团体等.第二,行政执法主体的成立必须有合法的依据.行政执法是行使行政权的行为,承担行政执法任务的组织不能任意成立,必须有法律上的依据.在我国,行政执法主体产生方式主要有两种：一种是国家明文规定建立某一机关或组织承担某种行政执法任务；另一种是国家通过单行法律、法规授权的方式将某种执法权直接赋予某个业已存在的机关或组织.第三,行政执法主体必须具有明确的职责范围.行政执法主体的职责范围是该组织行使权力的空间,也是其活动发生法律效力的空间,具有专属性.任何一个行政执法主体都必须具备明确、具体的职责范围.否则,其执法活动的法律效力就无法实现.第四,行政执法主体必须能以自己的名义作出具体行政行为并承担相应的执法责任.能以自己的名义承担法律责任,是衡量一个组织是否合法行政的重要条件.[9]上述四个条件说明,并不是任何一个行政机关和组织都能成为行政执法主体,只有法律法规授权的行政机关和组织,才具有行政执法的主体资格,成为合法有效的行政执法主体.3.2行政执法主体的分类.根据行政法一般原理要求,对于行政执法主体的分类,从不同的角度可以划分不同的类型.依据行政主体资格取得的法律依据的不同,可将行政主体划分为职权性行政主体和授权性行政主体.职权性行政主体是指根据宪法和行政机关组织法的规定,在机关依法成立时就拥有相应行政职权并同时获得行政主体资格的行政组织,它只能是国家行政机关,包括各级人民政府及档案、城建、卫生等职能部门以及县级以上地方人民政府的派出机关.授权性行政主体是指根据宪法和行政机关组织法以外的单行法律、法规、规章的授权规定而获得行政主体资格的组织,包括事业型档案局、公用企业型邮电局、省级注册会计师协会等行政机构、公务组织和社会组织.此分类方法主要应用于行政法学研究.在具体的行政执法实践中,人们往往习惯按行政执法工作的性质,把行政执法主体分为档案行政执法主体、建设行政执法主体、卫生行政执法主体,等等.[10]而行政执法工作性质的来源依据,仍然是取决于职权与法律授权,是与“依据行政主体资格取得的法律依据”作为划分标准相通的、一致的.此分类方法更便于行政执法部门对所分管的行政事务进行统筹、总结经验,探寻其发展规律,更便于理解,也是行政执法工作实践中常用的分类方法,被行政执法机关和人民群众所接受和熟知.

3.3档案行政执法主体资格的构成要件.档案行政执法主体资格是指档案行政执法主体的法律人格,即要求档案行政执法主体必须拥有相应的权利能力,具备相应的法定条件.按照行政法学一般原理,档案行政执法主体资格作为行政执法主体资格的下位概念,应当符合行政执法主体资格“权利能力相异”原则,即档案行政执法主体与其他行政执法主体之间的权利能力不得有交叉重合,具有专属性.从上述有关行政执法主体的构成要件、原则和分类标准来看,行政管理主体要想成为某一行政行为（档案、城建、卫生）的执法主体,还必须具备一定的组织和法律要件.具体到档案行政行为来说,档案行政执法主体是具有专属性的,并不是任何一个机关或组织都能成为档案行政主体的.行政管理机关和组织要想成为档案行政执法主体,也必须具备相应的组织和档案法律法规要件.第一,在组织要件上,档案行政执法主体是合法的行政执法主体或法律法规授权的组织,并已获得行政主体资格.即：档案行政执法主体是根据宪法和行政机关组织法的规定,在机关依法成立时就拥有对档案事业管理的行政职权并同时获得行政主体资格的国家行政机关,或者是根据档案法律、法规、规章的授权规定而获得行政主体资格的组织.第二,在法律要件上,档案行政执法主体应当具备档案专业法律、法规和规章具体、明确的授权.

4对档案行政执法主体的界定

下面我们根据前面介绍的行政执法主体一般原则、分类与档案行政执法主体资格的构成要件,对前述五种观点中论及的档案行政执法主体一一进行界定.

4.1作为行政管理机关和事业单位的县级以上档案局.现阶段,无论是行政性或事业性县级以上档案局,都是国家依法成立并在成立之时就拥有主管档案事业职权的机关,是职权性档案行政执法主体,而且档案专业法律、法规和规章都有明确的授权,符合档案行政执法主体资格构成要件的要求,是合法适格的档案行政执法主体.对此,上述五种观点没有异议,笔者不再展开论述.

4.2国

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4.3海关.从行政执法主体应具备的四个条件上看,海关符合行政执法主体的四个条件,是合法适格的行政执法主体,对此没有异议.那么,其是不是档案行政执法主体呢?第一,从行政执法主体分类上看.行政法学理上,海关是职权性行政执法主体.按照职权性行政执法主体“是指根据宪法和行政机关组织法的规定,在机关依法成立时就拥有相应行政职权并同时获得行政主体资格的行政组织”这一标准要求,档案职权性行政执法主体在机关依法成立时就应该拥有档案行政职权并同时获得行政主体资格.但从海关目前公布的职权范围来看,其职权范围中并不包含档案行政职权.换句话说,按照行政执法主体分类标准要求,海关不是档案职权性行政执法主体.实践层面上,海关与档案行政执法主体是两个具有不同工作性质,不同工作内容,不同管辖范围,各具专属性的行政执法主体.按照行政执法主体资格的确立应当符合“权利能力相异原则”,海关与档案行政执法主体之间的职权不得有重合交叉.而《档案法》第25条的规定,正是基于“权利能力相异原则”的特别条款,是相关档案行政执法权的转移（档案行政管理部门没有从事海关行政执法的职权）.“携运禁止出境的档案或者其复制件出境”时,其行为正在实施和违反的法律主体是海关法.海关此时的行政执法应是涉及档案事务的海关行政执法,其执法主体仍然是海关行政执法主体,而不会因其执法行为中涉及档案事务成为档案行政执法主体.第二,从档案行政执法主体资格构成的法律要件上看.《档案法》、《档案法实施办法》、《档案执法检查暂行办法》规定：国家档案局和县级以上档案行政管理部门主管全国及各自辖区的档案事业,是国家贯彻并监督执行档案法律、法规和规章的机关,依法对违反档案法律、法规和规章的行为进行查处.其中并没有对海关进行档案行政执法的授权.综上所述,海关虽然是合法适格的行政执法主体,但其不具备档案行政执法主体资格的构成要件,不是档案行政执法主体.4.4有关主管部门.对“有关主管部门”的理解有两个方面：一是《档案法》第24条中的“有关主管部门”；二是其他法律、法规和规章中涉及档案事务的“行政执法主体”.

4.4.1《档案法》第24条中的“有关主管部门”.《档案法》第24条规定：“有下列行为之一的,由县级以上档案行政管理部门、有关主管部门对直接负责的主管人员或者其他直接责任人员依法给予行政处分.”“主管部门”是主管某一事项的部门.就《档案法》第24条来看,其规定的事项是“给予行政处分”,也就是说,该条款中的“有关主管部门”是指有权“给予行政处分”的部门,而不是指有权“给予行政处罚”的部门.能够对该条款所列违法行为“给予行政处罚”的部门,是指该条第2、第3款规定的县级以上人民政府档案行政管理部门.为界定“有关主管部门”是不是档案行政执法主体,这里有必要对“行政处罚”与“行政处分”之间的不同做一分析.行政处罚是行政执法主体对违反行政管理法律法规的公民、法人或者其他组织依法给予的制裁.行政处分是国家机关、企业事业单位和社会团体依据行政管理法规、规章、纪律等对其所属人员违规、违纪行为所作的处罚.二者的不同主要体现在以下几个方面：第一,行政处罚是行政机关的外部行政行为,针对的是行政管理相对人；行政处分是机关的内部行政行为,针对的是机关违法失职人员.第二,行政处罚的决定者和实施者是具有国家行政管理职能的行政执法主体,它与受处罚人之间不存在领导与被领导的隶属关系,而只存在管理与被管理的普通行政关系；行政处分的决定者和实施者并不一定是特定的行政机关,它与被处分人之间的关系是一种基于行政组织关系所产生的领导与被领导的关系.第三,行政处罚依据的是国家有关行政管理的专业法和行政程序法；行政处分依据的是行政组织法.第四,行政处罚与被处罚人的人身自由权、财产所有权等基本权利有关；行政处分与被处分人职务上的权力有关.通过以上对比分析可以看出,行政处罚是只有行政执法主体才可以实施的行为,行政处分则是国家机关、企业事业单位和社会团体基于组织关系都可以实施的行为.按照组织管理原则,档案行政管理部门在实施《档案法》第24条时,由于不具备对本单位以外的违法人实施行政处分的权力,并不能直接给予本单位以外的违法人行政处分,需要有权力的“有关主管部门”配合实施.对此,监察部、人事和劳动社会保障部、国家档案局2013年2月联合颁布的《档案管理违法违纪行为处分规定》也给予了充分的验证.综上所述,可以肯定地说,“有关主管部门”,是档案行政执法主体在实施《档案法》第24条时,基于组织管理原则实施行政处分的配合部门,其不具备档案行政执法主体资格条件,不是档案行政执法的主体.

4.4.2其他法律、法规和规章中涉及档案事务的“行政执法主体”.在涉及档案事务的立法中,既有档案专业法律、法规和规章,也有非档案专业法律、法规和规章中涉及档案事务的法律规范条文.如,《公证法》、《文物保护法》、《军人保险法》、《职业病防治法》、《建设质量管理条例》等法律、法规和规章中都有涉及档案事务的条款.在这些法律、法规和规章中规定的职权管理部门,无疑都具备相应行政执法主体资格,是相应法律、法规和规章合法适格的行政执法主体.但是不是其在相应的行政执法中涉及了档案事务,就会成为档案行政执法主体呢?第一,从行政执法主体的分类上看.这些涉及档案事务的行政执法主体,与档案行政执法主体具有不同工作性质、不同工作内容、不同管辖范围,是各具专属性的职权性行政执法主体.虽然其在行政执法中涉及档案事务,但由于其执法行为的性质不同,也不能成为档案行政执法主体.第二,从档案行政执法主体资格构成的法律要件上看.《档案法》、《档案法实施办法》、《档案执法检查暂行办法》等专业法律、法规和规章并没有对这些行政执法主体进行档案行政执法的授权.因此,这些行政执法主体不具备档案行政执法主体资格要求,不是档案行政执法的主体（限于篇幅,详细分析参见4.3部分）.综上所述,其他法律、法规和规章中涉及档案事务的“行政执法主体”,虽然是合法适格的行政执法主体,在行政执法中也涉及档案事务,但其是不同性质的行政执法,也不具备档案行政执法主体资格构成要件的要求,不是档案行政执法主体.

5结束语

本文题目之所以定位为“对涉及档案事务行政执法主体的再认识”,而不定位为“对档案行政执法主体的再认识”,就是想表明：并不是所有涉及档案事务的行政执法都是档案行政执法,并不是所有涉及档案事务的行政执法主体都是档案行政执法主体.按照行政法学有关行政执法主体分类和档案行政执法主体资格要求的一般原理,县级以上档案行政管理部门是档案行政执法的唯一职权性（行政性档案行政管理部门）或授权性（事业性档案行政管理部门）档案行政执法主体,具有专属性.弄清档案行政执法主体与其他涉及档案事务行政执法主体之间的区别,不仅是档案行政执法理论上的需要,而且有利于涉及档案事务行政执法主体之间管辖权的界定,使其各司其职,相互配合,促进涉及档案事务行政执法工作的健康开展.

*本文为2013年度国家社会科学基金项目《依法治档研究》（项目编号：13BTQ068）的阶段性成果之一.