中国公务员考录制度中的公平问题

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摘 要：制度建设的公平诉求要求在每一项制度的创制和实施过程中同时考虑到效率和公平.在现代社会,制度建设与完善不仅要保障多数人的权利,更要求尊重和维护少数人的权利.中国公务员考录制度在合乎资格的考生之间确实体现了一定程度的竞争性公平,但在实践中却对特定群体进入公职形成了巨大的障碍,中国考录制度的社会公平性仍要继续完善.

关 键 词：公务员；考录制度；竞争性公平；社会性公平

中图分类号：D035.2文献标识码：A文章编号：1671―6604（2013）01―0066-05

公务员的考录制度是公务员制度建设和完善的重要环节.中国的公务员考录制度经过二十多年的实践,较好地发挥了公平竞争、择优录用的作用.考录制度不仅提高了中国公务员吸纳新生力量的效率,也在考生之间实现了很大程度的竞争公平性.公务员考录制度的公平性既涉及考录竞争中的公平,又关乎社会公平.现如今,对公务员考录制度的存在价值和必要性已无太多争议,但近年来公务员考录制度的公平性问题却日益受到关注.巾囤当前的考录制度在形式上实现了一定的公平性,但在实质上却存在很大的不公平.因为一张考卷考核不同教育程度的考生、不同类型公职岗位本身就存在不公平性.主任科员以下职位的公务员“凡进必考”,对那些无法或不适宜参加竞争性考试的群体来说,构成了绝对的社会性不公平.这些情况注定了中国公务员考录制度势必要在质疑中进一步完善,力求实现效率和公平（包括竞争性公平与社会性公平）相得益彰的社会政治效应.

一、公务员考录制度面临的公平性质疑

公务员考录机制是公务员制度的一面旗帜,其最显著的特点有两个：一是最大限度地体现社会公平,二是通过竞争的方式使优秀人才能够脱颖而出.中国主任科员以下的公务员“凡进必考”在公务员队伍建设中把住了“进口”,管好了“楼梯口”,体现了一定的公平性.但是,公务员考录程序环节比较多,每个环节都有可能受到不当因素的干扰,从而导致考录过程中的不公平问题.虽然,公务员管理部门在某些环节出台了相关的规定,如出台了《公务员录用体检通用标准（试行）》及《公务员录用体检操作手册（试行）》,在一定程度上遏制了利用体检环节显失公平地对待本该录用人员的现象.2009年底出台了《公务员录用考试违纪违规行为处理办法（试行）》规定,对违纪违规的考生,视情节轻重,给予取消考试资格和考试成绩无效、5年内不得报考公务员、终身不得报考公务员、不予录用或取消录用等处理,这为打击在考试录用中的违纪违规行为提供了依据.公务员考录制度已基本上被政府机关、社会和考生所认同与接受,但人们对考录制度的公平性也存在不少质疑.

1993年《国家公务员暂行条例》出台以后,在县、乡两级和某些垂直管理系统,不经考试就进入公务员队伍的情况仍高达30%左右.显然,这对公务员考录制度的公平性造成了不良的冲击.2005年的《公务员法》实施以来,在各地公务员招考中,各种风波时有耳闻：残疾考生面试遭淘汰,投诉无门；少数民族笔试通过率低；有事先安排实习,招考时因人设岗的；有考试泄题,内定录取的；有面试“放水”,左右成绩的；甚至出现过总成绩排名中前几名被当地“领导”子女所垄断的现象.一连串的公务员招考风波暴露出公务员考录过程中存在的问题,《人民日报》也连续发表《如何给“张竞”公平的通道》、《考公务员岂有“近水楼台”》等文,对某些地方公中的不公平现象进行评析,引起社会的广泛关注.根据百度旗下招聘网站推出的“国考在即――你要考公务员吗”调查显示：对于2011年不打算报名参加“国考”的被调查者,调查数据显示28%的人认为今年没准备好信心不足,24%的人则认为黑幕太多不想搅浑水而不参加,15%的人甚至认为“投胎没投好,考了也白考”.被调查者仅20%的人认为国家公是公正,完全凭实力说话,35%的人则明确表示认为并不公正.对中国公务员考录制度的公平性质疑当前主要还是聚焦在符合资格考生之间的竞争性公平,但对特定群体的社会性不公平的质疑也逐渐凸显出来.对这丽种公平性的挑战集中体现在特殊群体参考权利保障、报名资格条件设定、考试安排和面试等几个方面.

(一)特殊群体进入公职的权利缺乏必要的保障机制

当前,中国公务员队伍的入口主要有考录、调任、公开选拔等,其中最主要的是考录制度.针对主任科员以下的公务员录用,坚持“凡进必考”是非常必要的,而且实践下来已经取得了较好的成效.对担任领导职务的公务员的调任、公开选拔机制也在逐渐地走向公开、公正、透明.但公务员录用的这三种方式都没有对中国社会中的特殊群体――残疾人士、尤其是残疾退伍士兵和少数民族公民――进入公务员队伍做出特殊的机制安排.尤其是考录制度事实上对上述特殊群体形成了无法逾越的障碍.由于公务员是公共职位,应是向所有公民开放的,如果考录制度对部分群体形成屏障,就必须做出例外性的规定,对利益相关的特殊群体进行保护.

(二)报名资格条件设定的有效监督不足

在中国,由于各部门在决定报名资格条件时的自主性较强,公务员主管部门对这些报名资格设定只能从形式上进行审核.这导致出现一些招考职位具有明显的“指向性”,或者说是“萝卜招聘”,这就难免在设定公务员考录资格条件时出现不客观、不公正的现象.此外,考生的学校类型（如所谓的“985”、“211”高校）、户籍等的限制也剥夺了许多考生的公平竞争权利.有些资格条件的设定对特定群体产生屏蔽效应,如农民工、农民、退伍军人,因为这些群体往往被学历资格要求而拒之门外.

(三)缺乏区别对待的考试安排

主任科员以下公务员“凡进必考”的原则确实要坚持,但一张考试卷考察所有类别、报考不同职位、不同部门的考生则只是做到了形式上或表面性的公平,而实际上是不公平的.另外,由于中国公时问的特定性,全国和各地方每年只安排一次考试,因此,对在那个时间段不能参加公的某些考生而言则丧失了当年的考试机会.（四）面试环节容易受到各种因素的不当干扰

目前中国公面试多采取结构化和无领导小组讨论面试的测评方式.首先,在推荐考生进入面试环节,仍然存在录用机关不严格按照笔试成绩排名按3：1的比例推荐的现象,或者出现录用机关淘汰笔试成绩排名靠前的考生,而推荐靠后的特定考生进入面试的情况,这种现象或情况虽然不普遍存在或仅是个案,但在推荐面试环节,社会公众和考生基本上都处在信息不公开或对称的状态.在面试过程中面试考官的主观判断是客观存在的,但是对那些受到不当干扰而显失公平公正的考官评判,考生基本上没有救济的机制和机会,这极大地影响了面试的公平性.

二、美国（以纽约市为例）公务员考录

制度的公平性安排

(一)人性化的规定,保证考录过程的公平竞争

针对公录用情况,纽约市行政管理局制定了《纽约市一般考试规则》,对考试申请的程序和费用、考试申请者的公民资格、社会特殊群体申请者、考试违规的惩罚以及、上诉等一系列环节做出了一般规定和特殊规定,以最大限度地保障公务员考录制度的效率和公平,主要包括：

1.考试申请人资质条件要求比较宽松,公共职位向一切当地公民开放,不得有任何歧视.考试申请人在教育和工作经历方面,教育和阅历必须是自然真实的、持久的和优良的；在身体健康状况上,要有足够的体力和智力执行职务,体检不合格的,可以在身体状况得到本质改善之后,申请再次体检；在个人声誉上,必须具有令人满意的品质和名声；在语言上,必须能够用英语进行交流.考试申请者还可以享受免费的考试指导.

2.考试申请费用与所报职位薪水挂钩,一般占薪水类别最高额的千分之一.接受社会服务机构公共协助的纽约市居民可以免除考试申请费用.不能参加和完成考试的申请人,在首场测验的前30日内通过向考试服务部提交一个书面请求可以申请退还申请费用.如果用银行信用卡、和签账卡来支付申请费的以及通过网站提交申请表的,还有5美元的折扣.

3.考试时间和方式灵活多样,一般竞争性考试安排统一的考试时间,如果考生这个时间段不能参加考试,可以申请缓考,一般是第二天再考.有些岗位也可以随缺随考.考试方式也视情况作出不同的安排.在适当和可行的境况下,纽约市行政管理局将会为残疾人提供一种或较多形式的测验优待,比如提供一个近便的考试场所、完成考试附加的时间、特殊的座位、完整的书面指示和特别注意事项、测试问题所用的阅读机或录灌机、测试答案所需的抄写员或录音机、大版印刷字体或布莱叶盲文等.如有特别情况,可以申请不参加常规考试,而要求进行特别考试.由于宗教操守和服兵役的原因,不能按时参加定期考试的申请者将会给予一次特殊考试.这些申请者必须提供能使纽约市行政管理局委员满意的文件证据,证明申请者不能参加规定的常规考试.此外,由负责的错误或过失；在法庭、有关公共团体或面前强制出席的；该市雇员在市政雇佣过程中导致身体伤残的；当申请者的配偶、父母、子女、兄弟姐妹、家庭伙伴去世后一星期内缺席测试的,都可以申请参加特别考试.

4.考试争议可以和申诉.由于抄袭和被城市禁止雇佣的人可以要求行政管理局委员重新审议这一行为.根据申诉规定,希望控诉额定计算错误的考生还可以在考试结果公布日期起30日之内,要求查看他们得分的细目分类和审查约定,审查约定包括音频/视频记录的重放、有关操作考试工作样本的检查或者是答案卷和标准答案的审查等.

(二)适用分类录用制度,为特殊群体创造公平的录用机会

按照纽约州公务员分类规章,纽约市公务员为分类和非分类两种人员.这两类的公务员的录用方式也完全不同.非分类公务员主要是通过民选、立法机关通过选举、任命和聘用等方式录用.分类公务员仅有竞争类是必须通过考试的方式录用,而分类公务员中的例外类、非竞争类和勤杂类等三类公务员则由公务员委员会规定特别的录用方式.在不同政府部门,分类公务员中竞争类、例外类、非竞争类和勤杂类的比例各有不同.

竞争类公务员是纽约地方政府雇员的主体,这类职位向一切群体开放,采取竞争性考试.对例外类、非竞争类和勤杂类则不适用竞争性考试的方式录用.例外类公务员包括每一部门的秘书、授权代表、代行行政首长职权的副职、一些法院文书、有权任命秘书

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三、日本（以都为例）保障公务员

考录公平的机制

日本《国家公务员法》指出：“考试的目的在于判断是否具备执行任务的能力.”国家公务员的任用均通过“竞争考试”择优录取.必要时,可根据考试成绩、工作成绩或其他能力的实际考试选拔.考试主要有笔试、口试和身体检查.日本国家和地方公都比较注重考试的公平竞争.

(一)根据学历和工资标准进行分类考试

都公分为四类,主要按照学历和基本工资划分.第1类是年满29岁,有5年以上工作经验的人,月工资是241100日元（约为2500多美元）；第Ⅱ类是大学毕业生,月工资198900日元（约为1900美元）,第Ⅲ类是短期大学毕业生（相当于中国的大专生）,月工资为175100日元（约为1750美元）,第Ⅳ类是高中毕业生,月收入为156400日元（约为1560美元）.这样,每个人可以按照自己的实际情况报考相关类型的都地方公务员.这种分类本质上就是按照学历划分的,同样学历的人参加笔试内容一样的考试,不同学历的人参加不同类别的考试,这无疑是一种公平的体现,有助于公平竞争.另外,日本国家公务员还针对通才官员和技术官员做出不同的考试安排.第Ⅰ类公务员录用考试根据大学专业分为法律职、行政职、经济职等13种.其中通过法律职、行政职、经济职考试合格被录用的官员称为事务官,理工专业考试合格被录用者称为技官.（二）有限度地开放招录外国人为公务员

日本《国家公务员法》规定：参加公,必须拥有日本国籍.但同时也规定,地方自治体是否允许外国人参加考试,可自行决定.近年来,日本一些地方自治体为了适应国际化的需要,着眼从全球化的角度积极利用人才,允许外国人参加地方公.这打破了国籍限制,在公务员考录资格方面更加开放.

美、日两大都会城市的公务员考录制度安排不仅考虑到竞争性的公平,而且特别关注了公职人员招录机制的社会性公平,特别是美国纽约市,既设计有非分类的公务员补充机制,又对类公务员中的竞争性考试做出了许多特殊安排,同时针对特殊群体安排了非竞争性考试的录用途径.这些考录制度设计并非完美,但确实在竭力追求考录制度效率的同时,致力于实现考录制度的竞争性公平与社会性公平.

四、增进我国公务员考录制度

社会公平性的若干建议

(一)建立特别录用方式,为特殊群体提供公平进入公职系统的机会

当前,中国公务员考录制度迫切需要设计一些非竞争性考试的录用方式,对残疾人,尤其是残疾退伍军人以及少数民族考生,不一定要进行竞争性的考试,而只要进行能力测试和面试的方式来选择录用.同时应将完善公务员聘任制作为公务员考录制度的必要补充.考录资格设定既要弱化一般性的限制,又要破除对特定群体的歧视.公务员职位应向社会不同阶层保持开放,保障公民有公平的机会谋求公职,一方面,这是制度建设的内在要求,既要寻求解决问题的效率,又要追求社会公平；另一方面,这样扩大了公务员选人用人的范围,可以网罗各类人才服务于公共事务,增强社会群体的凝聚力,促进公务员队伍的稳定.因此,在公务员考录资格上,要破除身份、地域、民族、性别、身体、职业等方面的限制和歧视,甚至允许外国人参加考试；同时,要公平对待社会弱势群体和不同宗教信仰的人士,对考生的个人声誉也要进行考察.

(二)学习国外分类考试经验,依法推进公务员分类考录改革

我国可借鉴美国、日本分类考试的做法,逐步推行公务员分类考录方法.2005年通过的《公务员法》为中国进行公务员分类考试奠定了法律基础.《公务员法》第二十八条指出,公务员录用考试采取笔试和面试的方式进行,考试内容根据公务员应当具备的基本能力和不同职位类别分别设置.因此,中国公务员考录的分类应该结合公务员分类改革和考生的类型,分别设计考录的形式和考试内容.针对有基层工作经验的考生,可以设计专门的考试形式和考试内容.对少量的特定岗位,可以面向企业、党群与社会组织和聘任制政府雇员进行定向招录①.同时,在考试时间安排方面可以在全国统考之外,针对特殊情况,在不同的时间安排特殊考试；或者针对某些岗位进行随缺随考的试点改革.

(三)确定合理的面试方式,增强面试环节的公开性

公务员面试在遵循合理的流程基础上,尤其要屏蔽参加面试考生和面试考官之间的信息流,可以借鉴江苏省公务员面试的经验,推广“双盲双抽签”的面试安排,确保参加面试的考官对考生个人所有信息,考生对考官信息的双向盲点.在面试考官确定时,要充分考虑到利益和关系回避的因素,通过临时抽签决定考官和考生进入的考场.同时,尽可能增强面试环节的公开性.可以推广遵义市试行的“阳光面试”,即面向社会公开邀请市民参加面试旁听工作.当然,旁听人员可以匿名安排进入考官组中,同考官一起参加面试,以免给考生的面试环境带来负面影响.通过进一步提高公务员面试工作的透明度和社会监督,最大可能地保证面试环节的公平性与客观性.

（责任编辑张向凤）