公文格式中印发机关和印发日期项目不可取消

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摘 要：郑彦离先生《格式中印发机关和印发日期项目应该取消》一文针对新规定中的公文格式项目印发机关和印发日期有无必要设置进行探讨,郑先生认为不需设“印发机关”项目,也不需标“印发日期”.笔者与郑彦离先生持不同观点,认为公文格式中印发机关和印发日期项目具有实际作用,不可取消.

关 键 词：公文格式；印发机关；印发日期；标注规则

郑彦离先生在《档案管理》2013年第1期发表《格式中印发机关和印发日期项目应该取消》一文（以下简称“郑文”）,针对新规定中的公文格式项目印发机关和印发日期有无必要设置进行探讨,认为标注印发机关和印发日期项目没有实在意义,也没有实用价值,主张取消该项目.笔者认为公文格式中标注的印发机关和印发日期项目具有实际意义和作用,不可取消.本文针对郑文提出几个问题进行讨论.

1关于“公文的送印机关”的含义

和国务院联合发布的《党政机关公文处理工作条例》（以下简称“《条例》”）中明确界定“印发机关和印发日期”是指“公文的送印机关和送印日期”；而作为《条例》的配套规定,国家质量监督检验检疫总局和国家标准化管理委员会联合发布的国家标准《党政机关公文格式》（以下简称“《格式》”）中却未提及“印发机关”是指“公文的送印机关”.由于“公文的送印机关”这一表述有歧义,因此,在这一环节《条例》与《格式》的衔接不够严密.

郑文针对这一环节提出,意指“送印机关”的“印发机关”指谁?并引用了《格式》起草成员徐成华等人的解释：“这里的印发机关是指公文的印制主管部门,一般应是各机关的（室）或文秘部门.有的发文机关没有专门的文秘部门,发文机关就是印发机关.”[1]但郑先生并不赞同徐成华等的解释,认为“送印”是“谁送印”,送印者通常是公文的起草、承办部门,而公文的起草、承办部门不限于文秘部门,因此发文上显示的“送印机关”也就不限于文秘部门,在“送印机关”不是文秘部门的几种特殊情况下,有些公文不便在正式发文上标示送印机关,有些公文不需标示送印机关,[2]因此,郑文认为公文格式中应该取消印发机关项目.

郑文对“送印机关”的理解不同于徐成华等人的解释,是因为“公文的送印机关”这一表述的确有歧义,既可理解为“公文的承印机关”（通常是公文的印制主管部门即发文机关的文秘部门）,也可理解为“把公文文稿送交承印机关的机关”即公文的起草、承办机关（公文大都是发文机关的文秘部门起草、承办的,但少数公文是由发文机关的非文秘部门或临时小组、其他机关起草的）.但笔者并不赞同郑文基于《条例》中这一语法歧义而提出的“所有发文均不需在正本上标注‘印发机关’”[3]的观点.笔者认为,既然《条例》中的这一表述确实有歧义,那么,旨在“推进党政机关公文处理工作科学化、制度化、规范化”[4]的《条例》就应删除这一表述,将之改为“印发机关是指公文的印制主管部门,一般应是各机关的（室）或文秘部门.有的发文机关没有专门的文秘部门,发文机关就是印发机关”.由于这一表述的含义单一而明确,改用这一表述,《条例》与《格式》在这一环节的衔接就更加严密了.

2标注印发机关项目有无实际作用

公文中标注“印发机关”项目有没有实际作用、有没有必要?下面我们针对郑文提出的两种情况作进一步讨论.

其一,认同“印发机关”是指公文的印制主管部门即文秘部门.郑文认为,这里“印发机关”中的“印发”强调的就是“印”制,而“公文印制是发文机关的内部具体工作事务等机关的总文印室设于文秘部门或称（室）,一般发文印制由其承担,公文正本上显示此信息,对收文机关没有实用价值”[5].在这里,郑文把“印发机关”等同于“机关的总文印室”了.但机关的总文印室承担的是公文的具体印制工作,而印发机关是指公文的印制主管部门即文秘部门,隶属于机关文秘部门的“机关的总文印室”不能代表文秘部门.因此,郑文基于“印发机关”等同于“机关的总文印室”而提出的公文格式中规定标注印发机关没有实用价值这一观点是不能成立的.

笔者认为,公文中标注“印发机关”项目即公文的印制主管部门即文秘部门是必要的.因为《条例》明确规定了文秘部门在公文处理工作中的地位和职责：《条例》“总则”中明确规定“各级党政机关（室）主管本机关的公文处理工作,并对下级机关的公文处理工作进行业务指导和督促检查”.而且《条例》在“公文拟制”中明确规定“公文文稿签发前,应当由发文机关（室）进行审核”.《条例》第六章“公文办理”中规定的发文办理主要程序中的主要工作,比如,已经发文机关负责人签批的公文,印发前应当对公文的审批手续、内容、文种、格式等进行复核；公文印制完毕,应当对公文的文字、格式和印刷质量进行检查,等等,这些工作通常都是由公文的印制主管部门即文秘部门承担的.显然,文秘部门在公文处理工作中承担着十分繁重的任务和职责.党政机关在对外发布的公文正本上标注“印发机关”即公文的印制主管部门即文秘部门,既是对文秘部门辛勤工作的记载,也是文秘部门对公文印制承担责任的标记,不仅便于收文机关对收文有疑问时联系沟通,而且便于上级机关（室）“对下级机关的公文处理工作进行业务指导和督促检查”.

其二,认同“印发机关”是指“送印机关”即公文的起草、承办机关.正如笔者在前文所说,要消除“公文的送印机关”这一表述的歧义,最好是《条例》对这一歧义表述予以修改.但现行《条例》中这一表述是客观存在的,且郑文主要是基于《条例》中的这一歧义表述、在认同“印发机关”是指“送印机关”的前提下,针对新规定中的公文格式项目印发机关有无必要设置分三种情况进行探讨,认为在这三种情况下标注印发机关项目基本上没有实在意义,也没有实用价值.不过,笔者认为,在郑文提出的三种情况下,公文格式项目印发机关的设置都具有实际意义和作用,是必要的.

（1）因为单位的发文大都是由文秘部门起草、承办的,文秘部门既是主管发文印制又是承担发文起草的部门,郑文认为,“在这种情况下,在向外发出的公文正本上显示文秘部门的名字,本意是显示承办部门,使收文机关对收文如有疑问可循此联系,而有的人则误认为是显示发文由哪个部门承印”[6],并因此导致收文机关对收文如有疑问时不知如何联系承办部门.显然,郑文的这一疑虑是没必要的.一方面,机关在制发公文时,文秘部门既承担发文起草又主管发文印制的情况占据着绝对主导地位,对这一情况,各级机关的文秘部门的人员是了如指掌的.因此,发文机关在向外发出的公文正本上显示承办部门的名字即文秘部门,便于收文机关对发文有疑问时与该文秘部门联系沟通,具有实在意义、实用价值.另一方面,郑文所说“有的人则误认为是显示发文由哪个部门承印”的情况是不会发生的,因为,在这个环节,郑文是在认同“印发机关”是指“送印机关”的前提下展开讨论的,在这一前提下,各级机关的文秘人员都清楚,公文正本上显示文秘部门的名字本意就是显示承办部门.

（2）郑文认为,在认同“印发机关”是指“送印机关”的前提下,发文上显示的“送印机关”不限于文秘部门,如由人事处起草、承办的关于单位人事方面的发文,正式发出的文件上就显示“印发机关”是人事处.这种情况下,“发文上显示‘印发机关’是有用的,因为谁也不能保证任何发文的内容任何收文机关都不会有疑问.发文上标示‘印发机关’,就为对发文有疑问的收文者提供了询问沟通途径,可减少解疑曲折,也便于保证解疑的质量”[7].

对这一观点,笔者强调两点,其一,郑先生认为,发文机关的非文秘部门为本机关起草公文文稿时在发文上将“印发机关”标示为该非文秘部门,是有用的；既然郑文已指出“印发机关”在一定情况下的适用性,因此就不必执意取消这一要素.其二,笔者认为,单位的人事处起草的关于单位人事方面的公文文稿,是因为人事处对人事工作更专业而代替本单位的文秘部门起草单位关于人事方面的公文文稿,本质上属于“代拟文稿”,因此,正式发文上标示的“印发机关”应该是文秘部门而不是人事处（具体理由见下文对“代拟稿文件”的分析讨论）.

（3）郑文提出,“有些发文是明显标示‘印发机关’无用或不便于标示的”[8].并列举了几种特殊情况,并提出：这几种情况在公文格式上怎么处理?其实,这几种特殊情况,按照现行《条例》《格式》的规定,在发文上标注“印发机关”具有实际意义,而且在公文格式的规范化处理上不存在不合规范的情形.

郑文说的“‘请示’,按规定‘附注’处应注明联系人姓名和”,是《国家行政机关公文处理办法》中的规定：“上行文应当注明签发人、会签人姓名.其中,‘请示’应当在附注处注明联系人的姓名和.”[9]但现行《条例》中规定“签发人.上行文应当标注签发人姓名”[10].并未规定“‘请示’应当在附注处注明联系人的姓名和R

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转发性文件,都是用转发通知发布的,转发通知中标注的“印发机关”即转发机关文秘部门,在制发转发通知前对需转发文件的精神必然已透彻理解,而且在转发通知中转发机关经常要针对如何贯彻落实转发文件精神提出具体的指示意见（这类指示意见通常都是转发机关文秘部门起草的）,因此,转发通知中标注的“印发机关”即转发机关文秘部门可以在收文机关对发文有疑问而进行咨询时给予解释并保证解疑的质量.

郑文说的“代拟稿文件”和“临时小组起草的文件”两种情况,其实和前文提及的单位的人事处起草的关于单位人事方面的公文文稿一样,在本质上属于同一种情形即“代拟文稿”.按照《条例》规定“公文文稿签发前,应当由发文机关（室）进行审核”；“已经发文机关负责人签批的公文”,发文机关文秘部门在“印发前应当对公文的审批手续、内容、文种、格式等进行复核”.显然,“代拟文稿”需经发文机关文秘部门至少进行两次认真的审读、复核之后才能送交承印部门正式打印.在这一过程中,文秘部门对“代拟文稿”的精神已经透彻理解；而且,从起草、承办的层面来说,代拟文稿的起草单位或临时小组通常是因其对某一问题（工作）更专业而代替发文机关的文秘部门起草某一文件,因此发文机关的文秘部门必然要对“代拟文稿”内容的合法性、语言的规范性、语义的明晰性和准确性承担责任.正如代人写信落款时不宜书写者姓名而只能书写被者姓名一样,在“代拟文稿”的情形下,正式发文上也不能把代拟文稿的起草单位或临时小组作为“印发机关”标示,只能将“印发机关”标注为发文机关的文秘部门；这样标注,在格式方面是规范的,且便于收文机关对发文有疑问时向该文秘部门咨询.

关于联合承办文件,《条例》规定“联合行文时,使用主办机关的发文字号”,与这一规定对应,将其“印发机关”标注为主办机关的承办部门是合乎公文格式规范的.同理,单位的多个部门联合起草单位一个文件,“印发机关”只标注牵头起草部门即可.而且公文主办机关的承办部门或发文机关的牵头起草部门完全可以在收文机关对发文有疑问而进行咨询时给予权威性的解释.

3标注印发日期项目有无必要

公文中标注“印发日期”项目有无实际作用和必要?《格式》起草成员徐成华等人说得很清楚：“一般来说,公文在负责人签发之后,也就是成文日期之后,往往需要经过打字、校对、复核等环节,因此成文日期与印发日期通常存在时间差.通过标注印发日期,既可以使发文机关掌握制发公文的效率,也可以使收文机关掌握公文的传递时间,有利于公文的办理和工作效率的提高.”[11]

但郑文认为,徐成华等人说的是十几年前的道理,那时计算机还未普及应用,现在计算机已普及应用,从而使在公文正本上标注“印发日期”毫无必要.然而,在笔者看来,郑文中所说的当今“计算机已普及应用”这个现实因素并不能成为取消标注“印发日期”项目的充分理由.

如郑文所说,目前“单位的大部分正式发文在领导签发当日即在文印室付印”[12],这句话本身就说明还有“小部分正式发文”在领导签发当日不能在文印室付印,可见,当今印发公文在客观上必然还存在“时间差”.因此,在公文正本上标注“印发日期”是必要的.另外,郑文认为,计算机未普及应用时“发文领导签发日期（即文尾署的成文日期）和文稿实际付印日期可能会错些时间”[13],这种情况下徐成华等人的话很有道理.郑文又提出,在计算机已普及应用的当今,“即使某个发文领导签发在某日下午下班前或某周周五下班前,其文印室付印该文稿也不过错一日、两日而已,没有多大的时间差,形不成在公文正本上标注‘印发日期’的必要”[14].笔者认为郑文所说的当年的“可能会错些时间”与当今的“错一日、两日”没有本质区别,因此,徐成华等人的话在这两种情况下都很有道理,也就是说新公文格式中规定标注“印发日期”项目具有实际作用,是必要的.

4结论

如前文所论,公文格式中规定标注“印发机关和印发日期”项目具有实际意义和作用,是必要的.

假使按照郑文的意见取消“印发机关和印发日期”项目,那么,对于无需标示“抄送机关”的公文来说,构成“版记”的三个要素中就缺失了“抄送机关”、“印发机关和印发日期”两个要素,第三个要素“版记中的分隔线”就没有存在的必要了.这样,《格式》“将版心内的公文格式各要素划分为版头、主体、版记三部分”[15]中就残缺了“版记”部分,有悖于党政机关公文格式要规范、统一的原则.