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摘 要：随着国际能源合作的深入、国际能源贸易规模的不断发展、许多工业发达国家对进口能源的依赖度增加,以及能源产品的供应者希望自己的产品更容易进入其销售市场,能源过境运输问题成为国际能源工业的战略性问题,也必然使得能源过境运输的数量增加,过境运输的情况也变得更加复杂,国际能源外交的实践也越来越多的面临国际过境运输问题.本文介绍了过境运输的意义,分析了国际过境运输和中国过境运输中存在的问题,并介绍了能源宪章及《过境运输议定书》,并给出了中国应对过境运输问题的政策建议.
关 键 词：能源外交；过境运输
中图分类号：U17文献标识码：A文章编号：1009-0118（2012）-03-0-02
根据欧洲能源宪章秘书处的定义,能源的过境运输是指在能源国际贸易的运输过程中,能源原材料和能源产品经过一个或多个国家的国境、并至少穿越两个国境线（包括海港和内河港）的运输行为.国际能源合作的深入、国际能源贸易规模的不断发展、许多工业发达国家对进口能源的依赖度增加,以及能源产品的供应者希望自己的产品更容易进入其销售市场,都导致能源过境运输问题成为国际能源工业的战略性问题,也必然使得能源过境运输的数量增加,过境运输的情况也变得更加复杂,国际能源外交的实践也越来越多的面临国际过境运输问题.
一、过境运输在世界能源业中的意义
在未来十年内,世界能源经济的发展在很大程度上取决于解决能源过境运输问题的程度.国际过境运输问题的可靠性受到政治、经济、技术等多方面风景的影响,在现代能源政治中包含着以下几个层面的关系：能源消费国之间的关系,能源生产国之间的关系,这些国家在地区性、全球性国际组织中的关系,生产国和消费国与跨国公司之间的关系以及跨国公司之间的关系.而现在,能源出口国和进口国与能源过境运输国之间的关系愈发重要.
过境运输国的经济利益在于从提供通过本国过境运输能源的过境运输服务中获取的例如.在实践中,过境运输国家的利益会与能源出口国的利益相抵触,油漆是在过境运输服务的费用问题上.才外,在保障过境运输的安全和自由方面,出口国和过境运输国的利益也会互相抵触,例如,缩减能源和实行人为封锁等.
同时,也应该看到,在潜在的过境运输国之间也存在着为争夺油气和电力的出口运输线路的竞争关系.在里海油漆运输问题上着一点表现的尤为明显.土耳其、希腊、乌克兰、罗马尼亚、阿富汗、巴基斯坦、阿塞拜疆、亚美尼亚、格鲁吉亚、伊朗等国都试图将关系方案“锁定”在本国境内.
在国际过境运输中海存在着特殊的经济方面的问题.例如,必须吸引对过境运输感兴趣的国家和企业投资以及保障过境运输体系正常运行的市场原则（包括竞争原则）.此外,还有进入过境运输体系通告的经济条件,包括运价和其他税费的无差别待遇问题等.
二、国际能源过境运输的主要问题
据IEA预测,世界能源贸易的规模将会进一步大幅扩张,而大部分的能源将会穿过越来越多的第三国（过境运输国）过境,从而提高能源出口国和进口国对能源可靠供应的相互依赖程度；能源运输基础设施的发展,也必须以增加对这些基础设施（如港口、运输中断、管线等）的资金投入为基础；与过境运输国的政治、经济、技术、生态以及其他因素有关的能源安全风险系数也会增加；包括过境过境运输环节在内的世界能源工业面临的激烈竞争可能会变得混乱和野蛮,对地区和全球能源安全的影响将威胁整个能源市场的稳定.能源管道运输所有权和管理权由多方掌控,容易导致运输不顺畅、效率低,也容易被过境运输国牵制,影响整个国家的能源安全.
根据国际能源机构和欧洲能源宪章秘书处的评估,过去一段时间,国际过境运输经常遇到一些问题,多数情况下过境运输出现的问题都与政治原因有关.与世界石油资源的分布相比,石油运输线的分布更加不均匀.近东石油管道的历史证明,从1931年世界第一条石油运输管道开始使用到现在为止,八条国际能源运输管线中的每一条都曾经（至少一次）被关闭过.
斯日兹宁（俄）根据对现有和潜在过境运输线路谈判中出现的问题的分析,在《国际能源政治与外交》一书中,总结出下列常见的过境运输问题,这些问题都应该在国际法的框架下予以妥善解决：
(一)技术问题,包括管线出现事故、泵站停止工作等等.
（二）商务纠纷问题,包括税费纠纷、自由使用过境权的纠纷、撕毁合同等等,同时还需要建立调解这些纠纷的机制.
(三)过境运输的生态和环保问题.
(四)由于政治或经济原因造成过境运输的人为中断的威胁.
(五)过境运输领域市场经济原则的实施问题,包括竞争、自由进入过境运输基础设施等.
(六)对现有过境运输基础设施进行改造和建设新设施所需的投资问题等.
为保证国际过境运输线路的畅通性和可靠性,必须建立相应的双边、多变国际法律基础.如果能够制定一系列调解国家能够运输领域的投资和商业活动的国际法律标准,那么现代国际运输体系的畅通性将大大改善,也必将促进各国过境运输法律规章制度的统一.
三、中国能源过境运输的现状及存在的问题
中国经济的持续发展,需要稳定的能源供应作为保障.而大量的石油进口,将中国能源的供应链暴露在错综复杂的国际地缘政治的格局之中,从而对中国的能源安全提出严峻的挑战.一般认为,中国的能源安全战略有三部分内容：一是投资和控制境外石油资源；二是建立国家石油战略储备；三是通过控制能源运输确保石油供应链的安全.相对而言,中国能源安全战略中的能源运输问题还没有得到应有的重视.石油供应链的安全,有可能成为中国能源安全的隐患.
能源的生产、储运和消费,与国民经济运行息息相关.中国处于欧亚大陆的东方,因此,陆路管线的过境运输问题不突出,另外从中国的石油进口来看,除极小部分从前苏联进口采用铁路运输之外,绝大部分（约占全部石油进口的93%）是通过海上运输实现的,因此中国的过境运输问题主要集中在海路上,即“太平洋航线”.目前,在原油进口当中,75%来自中东、非洲,10%来自南美,其余部分分别来自俄罗斯和中亚国家.其中80%以上的原油进口要经过马六甲海峡,也就是说,中国原油进口的过境运输严重依赖马六甲海峡.马六甲海峡是国际政治中的敏感地区,其临近的中国南海海域海盗活动频繁,又是事故多发地区,因此,如何降低对马六甲海峡的依赖就成为中国对外能源合作的重点之一.从波斯湾经印度洋和马六甲海峡的石油运输线对中国来说变得日益重要,因为中国仍然高度依赖中东的石油.但是,中国缺乏强大的海军和海外军事基地保障这些石油进口航线的安全.过境运输国之间还存在着为争夺油气和电力出口运输线路的竞争关系.目前,主要有两条运输通道正在考虑合作建设以分散中国的能源运输风险：一条是通过泰国南部的克拉地峡,或者是运河方案,或者建造输油管道；另一条是缅甸通道,即由缅甸的实兑港修建运输管道直达中国昆明.
四、《过境运输议定书》与过境运输问题
国际实践表明,缺少明确而固定的、且包含调整过境运输关系公认规则的条约,将会给出口国造成严重困难的局面.俄罗斯出口商在实施经乌克兰的过境运输中所遇到的种种麻烦,便可作为这方面的一个例证.
能源宪章条约产生于20世纪90年代.作为第一个具有法律约束力的、覆盖投资保护和贸易的多边协定,该条约首次将过境运输条例应用于能源网络,引起越来越多国家的关注.能源宪章运输组成立于1998年4月,并于1999年12月由代表大会授权开始进行过境运输议定书的谈判.该议定书的宗旨在于在条约的基础上,制定更具体的法律义务规则,以进一步保证油气及电力等能源在公平、透明和非歧视原则基础上过境运输的安全性,有效解决他国管道使用条件和过境运输费标准等问题.
过境运输议定书对宪章具有重要意义.这首先体现在它首次将过境运输条例应用于能源网络,因此,“过境运输”是宪章条约最具创新性的一部分,同时也是吸引成员国及非成员国的一个亮点.过境运输条款不仅包括了管线和运输网,也包括了其他的固定设施,特别是用来装卸能源材料和产品的海运站.它虽以GATT为基础,但同时又在这一领域增加了新的内容.GATT要求来自或运到WTO某一成员国的过境运输至少要享有来自或运到其他成员国或第三国的过境运输相同的待遇.宪章条约也要求过境运输商品至少要享有同过境国自己的商品或运往过境国的商品相同的待遇(国民待遇).GATT不包括缺乏过境运输基础设施或没有多余运输能力的情况.在这种情况下,或是在交易期中运输量不能完全满足的情况下,条约要求过境国政府根据与自由过境运输和非歧视原则一致的国家法律,不阻碍创建新的运输规模；如果过境国试图以危害本国能源系统的安全及效率为理由,阻止新的运输能力的建设或原有运输能力的使用,则它有义务向相关国家做出明确的说明(而不只是声明).
为发展这一“创意”,同时也为进一步提高宪章生命力和增强条约对世界能源领域合作的影响力,宪章于2000年初组织缔约国开始就条约过境运输议定书进行谈判.但谈判未如最初设想的那样在一年后结束,而是持续了近四年之久.其中原因错综复杂,既有政治因素,也有经济因素.所存在的三个有严重争议的焦点问题包括：过境运输费、第一否决权和区域一体化.第一否决权是由俄罗斯提出的,主要是指持有长期出口合同的能源运输者在过境运输中,具有在商业条件下延长其与过境国运输协议的优先权.而区域一体化概念的倡导者是欧盟.它提出,如果能源运输是在欧盟境内进行的,则受欧盟法律而不受运输议定书的制约.
运输议定书对宪章的意义还在于,俄罗斯已声明,议定书签署后,俄议会才会考虑批准宪章条约对其正式生效(目前俄罗斯只是在临时基础上接受宪章条约的约束).由此不难设想,如果议定书签署以失败告终,宪章组织就会失去最具实力的能源生产国,从而它作为国际能源合作政治论坛的吸引力、地位和声望都会大打折扣.正是看到了这一潜在危机,宪章组织将运输议定书的谈判放在了非常重要的地位上.
五、中国应对能源过境运输问题的若干政策建议
把能源过境运输问题归入国家能源安全战略框架之中能源供应链的安全,应该是与“控制资源”和“建立储备”同等重要的内容.供应链的安全,是国家能源安全的前提和保障.所以,应该把能源运输以及能源过境运输问题归入国家能源战略体系之中,从供应链安全的角度出发,支持中国的能源运输企业的发展.
（二）应积
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;极关注和参与能源宪章活动,加强与能源宪章的合作目前,中国尚不是能源宪章和能源宪章条约成员国,但2001年成为宪章代表大会观察国.中国应积极参与《能源宪章条约》并在国内应用《能源宪章条约》的概念和原则.
过境运输议定书对中国具有实质意义.我国与俄罗斯、中亚在能源领域有着密切的合作.同时与韩国在进口俄罗斯天然气项目中同为协议签字方,并与日本在进口俄罗斯原油问题上有着利益冲突.中国在以上项目中的角色是多重的,既是进口国,也是过境国.而俄罗斯及中亚在不同项目中对我国也意味着多重身份.因此,运输议定书规定的原则、义务和仲裁等法律条款,对我国如何最大限度地保护自身权益并获得利益,提供了进一步的法律保障.
（三）在亚洲的毗邻地区建立统一的能源和能源运输基础设施,发展国际能源运输体系,保障能源过境运输免遭不平等待遇等,都符合中国的战略利益.