完善中国财政支持科技的政策选择

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财政科技投入作为政府的直接资金资助政策,集中扶持国内重要科研领域,提高企业创新活动的成功几率,对一国科技水平进步与创新能力提高起到重要的推动作用.从工业化国家的发展历程来看,在工业化初期,科技创新是以政府为主导,政府通过在基础研究以及共性技术等领域的财政投入,取得研发成果最终向企业转移,降低企业的创新成本,引导企业创新行为.随着工业化的发展,创新的激励逐步过渡为政府、企业双主导的发展模式,在工业化的成熟阶段,企业演绎成为创新活动的投入主体.我国目前正处于经济转型的阶段,政府直接资助仍然是社会创新活动的一个重要来源,在鼓励企业投入的基础上,政府部门仍然需要强化资金投入和资源运用能力,充分发挥政府资金的杠杆作用.

一、加强法制化建设,确保财政科技投入的稳定增长机制

落实财政科技投入的稳定增长机制是实施科技创新发展战略的基础, 纵观世界各国,无论是工业化国家还是后工业发展中国家,政府为了确保 科技投入的稳定增长,都采取了诸多的措施,其中最为普遍的是建立科技投入的法律规范,从立法的角度明确财政科技支出的优先地位.我国的《科技进步法》已经明确提出政府科技经费投入的增长要高于经常性财政收入的增长,但由于缺乏必要的配套政策法规以及实施细则,上述要求没有得到完全的落实,这也是我国需要进一步加强科技投入法制化建设的原因.在现有法规的基础上,我国应着手出台《科技投入法》以及相应的实施细则,明确政府科技投入的法律地位以及经常性财政收入的标准化口径,从立法的角度保障科技投入的稳步增长机制.在具体的执行环节中,进一步加强政策的落实以及政策模式的优化,适当调整当前基数法的财政科技投入预算模式,以明确化的投入指标建立财政科技投入的稳定增长机制,在保证政府财政职能的前提下,合理压缩一般性的财政开支,利用预算外的财政资金,调动相关的周转资金向科技研发倾斜,逐步实现财政科技投入增长速度超过GDP增长速度的政策目标.在确保财政科技投入稳定增长的同时,政府还要重点加强投入决策的科学性,健全政府科技投入目标的责任考评机制和监督机制,明确政府在科技投入方面的事权,树立政府引导型科技投入的实施方略,在政府科技投入中体现加大力度、适当超前、重点支持的方针,强化科技条件平台与基础设施建设,推动科技资源共享,形成多渠道筹措资金和多种投入机制相互协调,促进产业结构优化升级,推动高新技术产业化和科技创新能力的可持续发展,从根本上扭转我国目前科技投入不足的局面.

二、统筹科技决策体系,协调配置财政科技投入资源

政府的科技投入应发挥规模性和凝聚性的推动效应,这需要在宏观上统筹规划财政科技投入,并制定促进财政科技投入的发展战略,建立健全 各层次的科技投入决策体系.对于各级科技项目的立项应建立跨部门、多 学科的重大科技项目立项论证机构和重点科技项目预算评审机构,对各类科技计划和科研项目的定位、目标、研究领域以及经费预算等提供咨询与建议,重大项目要经过上述部门的评审,评审结果由政府部门统一审批和备案,形成政府科技投入以及各类科技创新资源的宏观调控与战略协同. 同时,针对目前科技投入体系存在部门分割、条块分割等问题,各级政府要建立由财政、发改委、科技以及科研机构共同组成的联系会议制度,就科技资源配置和各类科技计划经费安排进行统一整合,协调各部门的科研立项和科技资金的投入,打破部门、行业和地域的界限.规范各级科技计划以及科研基金的设置,推广地区、部门的科研设施、资源以及信息共享机制,加强政府科技资源的整合,提高财政资金的使用效率.对于财政支持的科学研究项目,从立项到完成的整个过程都要纳入统一的数据库进行管理与备案,避免低水平的重复立项.项目的评定要本着公开、公正与公平的原则,广泛向社会征集科研项目,对项目进行筛选与提炼,对重大项目建立查新与查重制度,确保项目的完成质量,在统一的财政科技投入体系内确保财政资金对科技创新的推动与支持作用充分发挥.

三、优化、地方各级财政科技投入结构,加大基础研究支持

政府在选择重大科技发展方向和公共平台方面具有明显的优势,但在选择产业化创新项目时却要逊色于利润导向的市场化企业.政府与企业目标的不完全一致,决定政府与企业在经费投向的安排上有不同的侧重点,政府侧重于项目的基础性研发,企业主要负责成果的应用与推广.根据前述的分析可以看出,政府财政支出特别是政府的科技投入一直是各国基础性研究的主要来源,欧美等国的政府基础研究投入一直保持稳步增长,日本、韩国等赶超型国家在经历了忽视基础性研究所造成的发展瓶颈后也建立了加大基础性研究投入的政策机制,基础研究领域的政府投入在政府总支出的比重也在不断提高.2009年,我国研发领域的基础研究经费比例为4.8%,韩国为15.2%,俄罗斯为18%,远远低于工业化国家和新兴工业化国家的一般水平,明显看出基础研究是我国政府科技投入中的 薄弱环节.基础研究是新知识产生的源泉和新发明的先导,基础研究投入力度的不足,将使一国的研发能力无法得到有效提升,长期来看将制约着我国创新能力的可持续发展.为此,、地方两级政府应加大有益于提高全国科技创新能力的基础性研究投入,一方面继续加大财政拨款对全国基础性研究的支持力度,确保财政的科技投入增长速度高于经常性财政收入的增长速度,同时财政以资金配比等多种方式对地方财政的科技投入形成有效的约束与带动机制,彻底改变地方政府因过于注重短期的经济增长所造成的科技投入占地方财政支出比重过低、地方科技投入中基础研究投入不足的不利局面.对于财政基础研究的科技投入,采用预算管理的形式加以规范.、地方各级政府预算所包含的科技投入,在全国范围内衔接,形成纵向的分工合作,在各级政府部门内部的科技投入也要在预算中合理协调,保证基础研究投入的比重.全国的财政科技资金对基础研究的投入以预算程序进行规范管理,从政策制度的角度出发,在和地方两级财政的科技投入方面入手,着力提升政府资金在基础研究 领域的投入水平. 四、加大政府研发支持规模,以财政创新带动企业研发

我国还处于工业化的发展建设阶段,在创新体系的构建中应形成以政 府、企业为核心的双主体结构.企业是创新研发的主体,但在企业创新能 力成熟之前,政府的支持作用尤为重要.主要工业化国家的发展经验表明政府的直接资助在企业的研发活动中仍然发挥着重要的作用.我们知道美 国政府的研发经费中有超过20%的比例投向产业的研发机构,其他一些欧洲国家的这一比例也基本在20%以上,个别年度甚至达到30%的水平,这些国家政府资金在企业研发投入中的比重普遍超过10%的水平对于重点扶持的行业,政府投入的比例更高.我国的研发经费总体水平近年来在不断提升,2009年占GDP的比重达到1. 7%,但还是远远低于工业化国家3%的水平,从政府财政支出的角度来看,政府的资金大部分投向大学以及政府科研机构,2009年投入企业的研发经费为14%,占企业研发经费总来源的4%,明显偏低.根据OECD的研究结果,当政府资金在企业的研发支出所占的比例达到10%～15%时,激励效果最为明显,当政府的投入比例达到25%时开始产生挤出效应.因此,发挥政府资金对企业研发的有效激励,一方面政府要增加研发经费支出,使研发经费占GDP的比重不低于工业化国家水平.另一方面,政府要加强财政科技投入模式的创新,建立适合于科研机构与商业企业研发合作的政策支持模式,加大对企业研发经费的支持,充分发挥政府资金在企业研发投入中的杠杆作用.可考虑在原来财政拨款的基础上借鉴国际经验以委托、联合以及研发合同等多种政策模式的创新对企业的重点创新项目予以资金上支持,帮助企业解决项目启动阶段的资金困难,扶持企业的创新能力逐渐走 向成熟.同时也可以通过以PPP （公私合作伙伴）模式来建立政府与企业的研发联盟,间接增加政府资金对企业研发活动的投入,以帮助企业克服研发活动中的不确定性、外溢性和资源障碍,帮助企业获得新的科技信息,关注新的发展趋势,进行核心业务以外领域的探索研究,培养企业成为创新研发中的决策主体、投资主体.

五、完善财政科技投入体制,围绕创新链形成成果转化机制

从经济社会的发展趋势来看,在未来一段时间财政科技投入仍然是我国促进科技进步和科技创新能力提高的重要工具,我国政府在此方面的投入也在不断增加,对于一个发展中国家来说,如何充分利用有限的财政资源,提高财政资金的使用效率,成为社会各界关注的热点.从理论上讲,政府科技投入与企业市场化目标的不完全一致性导致投入体系分离,造成科研成果无法转化为生产力,科研成果与产业化脱节,这就需要政府在投入模式方面不断优化调整.我国目前的政府科研经费大部分以课题资助的形式提供给大学以及政府科研机构,方式相对单一,加强经费的管理虽然可以起到提高研究效率的功效,但缺乏促进成果转化的衔接机制,资源同样不能得到合理调配.在此方面,可以结合我国的具体情况,借鉴国际经验,加大对合作性研发的政府支持,以政策模式的创新促进基础研究与应用研究、应用研究与试验发展以及生产制造环节的衔接,在应用性的研究项目中实行科研项目合同制和项目委托制,大力支持科研、教育与生产结合的研发中心建设,在立项的初期即确定科研机构与企业的合作机制,形成以课题为中心的项目资助模式,克服以机构为中心体系分割.对创新链条清晰的科研项目予以重点资助,实现在科研项目的实施过程中研究机构与应用实体的衔接与合作.研究机构的科研成果以专利、许可等方式转让给企业,由企业来完成科研成果的商业化推广,使政府的资金支持在制度与方式的设计上促进科研成果转化.与此同时,加强对财政科技投入的绩效考评机制的建设,改革科技投入体制充分发挥政府科技投入的政策引导效应,以财政投入方式的多样性和高效性来带动科技成果商业化转移与产业化发展,使科技创新产业链向前推进,形成促进科技成果转化的政策导向.