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摘 要：本文依据军队有关文件精神,分析了当前部队行政消耗性经费管理中存在的问题,提出了推进行政消耗性经费管理创新发展的主要对策和应重点把握的问题.
关 键 词：部队经费管理
2013年2月21日,中国人民解放军“四总部”下发了关于《厉行节约严格经费管理的规定》（以下简称“规定”）.本“规定”是贯彻落实政治局“八项规定”和军委“十项规定”的具体体现.加快推进行政消耗性经费管理创新发展是贯彻落实“规定”的重要举措；是减少浪费、提高经费使用效益和改进工作作风、促进廉政建设的有效途径.因此,在新的历史条件下,加强行政消耗性经费控制,是部队各级领导和机关迫切需要研究解决的问题.
一、当前部队行政消耗性经费管理存在的主要问题
近年来,部队在经费管理中不断加大监管力度,改善运行环境,为部队建设科学发展、安全发展提供了坚强保证.但与“规定”提出的要求相比还存在不小差距,特别是行政消耗性经费管理还存在着浪费严重、管控不严、监督无力等问题.
(一)经费开支易超难管,浪费现象严重
一是行政消耗性开支存在着铺张浪费.特别是在一些大的办公设备上,有重复购置、盲目攀比的现象,如电脑,打印机、投影仪、数码相机、移动硬盘等；有的部门对办公无纸化、资源节约重视不够,打印纸,电脑耗材购置较多、浪费较大,节水节电意识不强,有的办公室整夜灯火通明；有的单位招待讲排场、坐车讲等级、住宿讲星级；有的单位公车私用、公用物资变成私人物资,这些都无形中增大了行政性经费开支,个别单位甚至存在重复报销现象.
二是行政消耗性开支存在着“隐蔽渗透”.有些单位对不合理、不合法的开支,如超标准接待费与游山玩水等开支,采取变通手法,采取换、开等手段,在行政消耗性经费有关科目中进行处理,钻现行规定中允许在事业经费中报销相关业务杂支费的空子,变相“吃”事业经费.
三是行政消耗性物资采购存在着“暗箱操作”.当前部队集中采购制度尚不够完善,加之（师）以下部队没有集中采购人员编制,致使集中采购工作不能有效展开,个别事业部门仍沿用“谁采购谁结算谁报销”的“单个采购”管理方式,缺乏必要制约和有效监督.因此就使得私买公报、虚假开支、商品以次充好等“暗箱操作”问题屡禁不止.
四是行政消耗性开支存在着“顺路搭车”.行政消耗性开支具有一定的“外部性”,管理不好就会造成公产私用的问题.如办公用品、外线、数码设备等,在实际管理中,由于管控制度不严,普遍存在着“公私兼用”、“公买私用”的现象,而所发生的费用却在相关事业部门的办公业务费中列支,致使经费开支存在“搭便车”的现象.
(二)标准制度落实不严,有效管控困难
行政消耗性经费之所难以控制,原因是措施制订不尽合理、执行力度不大,尤其是在财务管理工作中预算约束力不强、开支随意性突出等问题.一方面,部队行政消耗性经费的标准等都是依据物价水平、地区差异等因素制定的.但由于标准测算、制定过程等程序因素限制,明显存在滞后性及不科学的现象.而且标准制度的调整机制不完善,导致标准制度与实际情况分离,增加了经费开支及管理的难度.另一方面,各种需求由于受周围环境的影响,人际交往频繁和个别部门领导使用签字、批复随意性大,给经管人增加了难度,财务人员过不了“人情”关,造成“超预算、超标准、超支出”的现象时有发生,给行政消耗性经费管理工作带来了困难.
(三)管理监督软弱无力,效益难以发挥
部队的财务监督虽已实行多年,但管理效果并不明显,致使行政消耗性经费开支的管理效益难以评价,主要表现为以下两个方面：
一是监督机制不完善.由于行政消耗性经费的监督成本过高,致使监督成为“纸上谈兵”.现有的财务监督方法主要是以财务内部监督为主,但财务人员所受的制约性较大,监督效应并不能有效体现.同时,监督方法及机构设置较为陈旧,适应外部环境变化能力不强.此外,部队财务管理制度和会计制度涉及的监督内容也不够全面系统,大多停留在帐、证、表等书面形式上.监督方法有些也仅仅是停留在检查预算执行的事后监督.从总体上看,缺乏一个完整具体、操作性和适用性强的监督机制.二是监督效果不明显.一方面,经济活动发生的真实性难以判断,监督成本升高.如等虚假现象时有发生,鉴别其真实性不易,监督难度增大.另一方面,党委监督主要是针对预算收支的平衡、大额费用的去向等,不可能对每张票据、每次费用的发生进行监督,加上有些会计信息失真,增加了监督成本.
二、推进行政消耗性经费管理创新发展的主要对策
（一）健全党委理财制度,提高经费预算管控力度.“规定”第1条明确指出：“坚持党委管财、科学统筹,各种渠道来源的经费实行财务归口管理,支出必须纳入单位年度预算”.一是严格执行预算管理规定,增强预算对行政消耗性经费的统控.针对行政消耗性经费支出总量具有一定的增长性和计划使用难的特点,各级应牢固树立预算就是法规的意识,严格执行军队预算管理规定,坚持在搞好市场商品价格调研和明确经费来源、确定预算项目等前期论证的基础上,优化预算支出结构和经费使用计划,科学合理地编制行政消耗性经费预算支出明细表,使行政消耗性经费在预算安排中明细化、具体化.二是结合会计制度及预算编制改革,创新行政消耗性经费核算管理方法.以原有核算科目为基础,在预算会计科目事业费类级科目下增设行政消耗性经费款及科目,在行政消耗性经费款科目下再设会议费、费、印刷费、差旅费、车辆维修费、汽车用油等项级科目.三是压缩行政消耗性开支指标,从来源上控制消耗性开支的总量.应按照“少花钱,多做事”的原则制定年度经费预算,多为基层“雪中送炭”,少为机关“锦上添花”,切实把有限的经费用在提高部队战斗力上.四是把库存物资纳入年度经费预算.在制定经费预算之前,必须先对库存物资进行认真清理,再把全部库存物资纳入年度经费预算,防止物资重复购置和浪费.五是加大党委对行政消耗性经费管控力度.针对当前部队行政消耗性经费存在支出范围广、消耗性强和支出手段具有一定的“变通性”等特点,认真落实党委统管财经工作制度,拓展党委管财范围,打破那种“谁的钱谁花”的传统陋习,严格按照经费审批权限和规定,规范行政消耗性经费使用审批程序、权限和内容,坚持行政消耗性经费使用由党委领导下的分管领导“一支笔”统一审批报销.（二）健全经费标准体系,规范物资采购运行模式.一是引入动态调整机制,建立健全经费标准体系.科学分析影响经费需求波动的因素,如物价水平、消费水平、地区差异、部队性质及担负任务、部队政策及建设需要的变化等等.科学制定标准调整指标和指数,预计短期、中期、长期经费开支方案.做好调整效果预期评价和效果反馈、标准修订工作,将定期分析和不定期调整相结合,新标准试点和推广相统一.二是加大物资采购方式改革力度.“规定”要求,要“严格规范集中采购、集中支付”,应充分借鉴国家政府采购制度和依据市场运行要求,确定具有特色的后勤物资采购制度运行模式,即在“统一计划,集中采购,归口管理,计划与筹供分离,采购与供应分离”的总体思路下,引入竞争机制,做好物资的招标采购、集中采购等工作,从改革采购方式和规范采购制度上管好行政消耗性经费.
（三）创新管理体制机制,实施规范有效控制.“规定”第15条指出：“经费支出结算报销必须符合年度预算安排和经费开支范围,必须取得真实、合法、有效、完整的原始凭证,按照规定程序报批后由财务部门归口办理”.一是要实行分离结算制度.结算控制是强化经费管理的一个重要关口.必须将各级行政消耗性开支列到明处,公开结算,提高经费结算管理透明度,杜绝行政消耗性经费“暗箱操作”现象.二是要实行经费限额控制、责任包干管理.行政消耗性经费实行限额控制、包干管理,是加强行政消耗性经费管理的关键环节,能有效提高行政消耗性经费使用效益.将办公杂支等消耗性比较强的经费“上封顶”,合理确定限额,实行指标限额控制；购置IC卡智能表,对水费、电费、取暖费进行制度化、规范化管理.通过限额控制,包干管理,使行政消耗性经费使用效益最大化.
（四）实施全程监督审计,提高经费的透明度.对经费管理过程实施监督职能,就是加强对经费决策、决策执行和执行效果实施全方位的监督控制,使经费管理纳入法制化轨道.一是增加监督渠道,充分发挥群众监督的积极性.各单位各部门应进一步搞好部队财经法规的宣传教育,充分发扬经济、加强群众监督,创造良好的监督内外部环境.二是要拓宽监督范围.要从单一的财务收支、财经法规监督拓宽到效益监督,通过效益监督,分析经费的使用是否取得最大的经济效益,即通过全面、系统地估算行政消耗性经费使用后所取得的经济效果,来衡量部门对经费的管理水平.三是提高审计质量.审计部门必须健全审计制度,充实审计技术,完善审计方法,革新审计手段,丰富审计策略,有效发挥审计监督的威慑作用.
三、推进行政消耗性经费管理创新发展应把握的几个问题
（一）必须坚持以标准化管理体系为核心的管理思路.标准化管理体系是个系统工程,涉及因素多,科学性、信息化程度高.一是注重积累经验,总结教训,改革创新,理清思路.现有的管理思想略显滞后,理论体系还不是十分完整,管理模式还不太成熟,存在照搬照抄现象,方法创新、理论创新有些欠缺,还缺乏标准的、统一的管理措施.因此,各级各部门必须加强对管理问题及其解决办法的积累,积极进行理论探讨,单位之间多交流,好的经验多分享,健全行政消耗性经费的标准化管理体系,搞好经费开支效益评估,及时根据自身情况调整开支重点.二是在大力开展信息化建设的同时,最大化的利用现有设施,如网、财务信息系统等,加快标准化理论创新和制度创新,大力推广标准化管理方法,科学确定行政消耗性经费的动态调整机制,尽快在全部队构建完整的行政消耗性经费标准化管理信息系统,实现部队行政消耗性经费管理统一化、标准化.
（二）必须严格管控会议集训和公务接待开支,减少各种会议、检查、评比等活动.“规定”第6条明确指出：“召开会议必须按照规定事先报批会议计划和预算,严格执行会议费标准和管理办法,定点在军队内部宾馆或者招待所安排”.当前部队行政性消耗支出居高不下的重要原因是各种形式主义的会议、检查、评比、评估等活动过多过滥.一方面,上级机关在组织此类活动时,不拨或少拨相关经费保障的情况时有发生,不足部分往往是由部队东挪西凑、堵塞漏洞,造成行政性消耗经费严重超支.另一方面,由于上级机关掌握大量经费资源,配置经费资源权力较大,可以向某些部队倾斜,为了争取这种倾斜,许多部队开始主动争取举办各种形式主义的会议,积极参与各种形式主义的检查、评比、评估活动,陷入集体非理性状态,对形式主义起到了推波助澜的作用.但由于经费资源ૈ
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5;竟有限,过多过滥的形式主义活动必然造成部队行政性消耗支出的膨胀.针对这些现象,上级机关应主动约束自己的行为,减少各种形式主义的会议、检查、评比、评估活动,防止部队行政性消耗支出被动膨胀.（三）必须正确处理好管理过程中人和制度的关系.制度重在为管理提供政策依据和保证,使管理过程合法化、规范化、程序化.因此,在制定规章制度时,应联系实际、面向未来,开拓创新,力求准确性和实践性.人的因素重在执行和监督这些制度规定,是管理的主体,行政消耗性经费管理的效果如何,就要看制度法规是否遵守好、落实好,经费开支效益是否达到,而这些都是由人来保证的.所以,必须将二者有机结合起来,充分发挥制度的约束力和人的主观能动性.
（四）必须按行政消耗性经费的标准化管理要求把握好集约化、指标化、数字化、程序化的关系.当前,部队财务改革处在全面运行期,公务卡结算管理系统的全面推广,使经费项目、标准制定更趋合理,信息化建设步伐日益加快.但有些单位在行政消耗性经费的管理过程中,只是推行了其中的一部分,如在指标化控制方面,并未很好的将四者结合起来.因此,在进行行政消耗性经费标准化管理时,必须将集约化、指标化、数字化、程序化协调统一起来,认清各部分的实质,把握好相互之间的关系,运用系统原理统领标准化管理的思路和工作方法.