新公共管理对中国行政管理改革的借鉴意义

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摘 要:本文在概述新新公共管理思想基本内容,并归纳出其主要观点基础上,结合我国现阶段行政体制和经济体制改革的问题,论述了中国行政管理改革借鉴新公共管理思想的必要性.笔者针对中国中国行政管理改革的实际需要提出了应该借鉴的地方,突出了有选择地借鉴和吸收西方新公共管理思想的特点.

关 键 词:新公共管理;中国行政管理;体制改革;借鉴意义

一、新公共管理的基本内容

与传统的以威尔逊、古德诺的政治与行政的二分法和以韦伯的科层制理论为基础的官僚制的行政管理理论不同,新公共管理思想以现代经济学和私营企业的管理理论与方法作为自己的理论基础,不强调利用集权、监督以及加强责任制的方法来改善行政绩效,而是主张在政府管理中采纳企业化的管理方法来提高管理效率,在公共管理中引入竞争机制来提高服务的质量和水平,强调公共管理以市场或顾客为导向来改善行政绩效.严格说来,新公共管理尚未形成一种单一的理论,而只是一种理论思潮,所以我们在此将其称为一种“思想”而不是一种“理论”.根据西方行政学者P.格里尔、D.奥斯本和T.盖布勒等人的论述,新公共管理主要有如下思想:

1.政府的管理职能应是掌舵而不是划桨.新公共管理主张政府在公共行政管理中应该只是制定政策而不是执行政策.

2.政府服务应以顾客或市场为导向.新公共管理认为政府的社会职责是根据顾客的需求向顾客提供服务.

3.政府应广泛采用授权或分权的方式进行管理.新公共管理认为政府应将社会服务与管理的权限通过参与或的方式下放给社会的基本单元,让他们自我服务和管理.

4.政府应广泛采用私营部门成功的管理手段和经验.如重视人力资源管理、强调成本-效率分析、全面质量管理,强调降低成本,提高效率等.

5.政府应在公共管理中引入竞争机制.新公共管理认为政府管理应取消公共服务供给的垄断性,让更多的私营部门参与公共服务的供给,通过这种方式将竞争机制引入到政府公共管理中来,从而提高服务供给的质量和效率.

6.政府应重视提供公共服务的效率、效果和质量.新公共管理认为政府应重视管理活动的产出和结果,应能够主动、灵活、低成本地对外界情况的变化以及不同的利益需求作出富有成效的反应.

7.政府应放松严格的行政规则,实施明确的绩效目标控制.新公共管理主张确定组织、个人的具体目标,并根据绩效目标对完成情况进行测量和评估.

8.公务员不必保持中立.新公共管理主张对部分高级公务员实行政治任命,让他们参与政策的制定过程并承担相应的责任,以保持他们的政治敏感性.

二、中国行政管理改革借鉴新公共管理的必要性

新公共管理思想是西方社会特定的政治、经济、科学技术发展条件下的产物,体现了西方公共行政发展的趋势和方向.新公共管理改革浪潮在西方国家的普遍展开,已经在相当程度上改善了西方国家的公共管理水平,促进了西方国家经济与社会的发展,满足了更多的公共服务需求,同时也增强了西方国家在国际社会中的竞争能力.

我国是发展中国家,同时也是经济体制从计划经济向市场经济转轨的国家.中国市场经济建设虽起步时间不长,却已获得了经济高速增长,人民生活水平不断提高等举世公认的成就.随着全球一体化的发展趋势,如何进一步发挥政府在完善我国社会主义市场经济建设中的作用,政府如何运用市场的方法来管理公共事务,提高公共行政服务的质量和效率,实现公共行政管理的现代化,这是摆在国人面前的现实而又紧迫的问题,有必要进行深入的研究和探索.而以市场化为导向的西方国家公共行政管理改革的理论与实践,显然可以为我国的公共行政管理改革提供一定的经验,起到一定的借鉴作用.


从我国改革开放的实践来看,自20世纪70年代末以来,我国普遍开始了政治、经济、文化、教育、科研体制等各个领域的全方位的改革.其中经济体制改革的步伐最快,开创了具有渐进特色的社会主义市场经济体制的道路.经济体制的改革一方面提出了公共行政管理体制改革的必要性,另一方面也为这一改革创造了必要的条件.

我国现阶段机构改革的指导思想仍然主要是公共行政的传统准则,尚缺少当前西方各国流行的新公共管理的准则.我们认为虽然以我国国情和公共行政管理实际发展水平,传统的公共行政模式的基本准则在我国并未完全过时,但这并不排斥我们在改革中吸收和借鉴西方新公共管理的某些思想.这是因为,世界各国在公共行政管理改革中面临的许多问题都是共同的,这一点不论在理论上还是在实践上都是如此.因此,了解和吸取西方国家公共行政管理改革实践中取得的经验和教训,对我国公共行政管理改革的实践是有积极意义的.

三、中国公共行政管理体制改革对新公共管理思想的借鉴

1.新公共管理强调政府的企业化管理,强调管理的高效率.我国政府机构长期以来一直存在效率低下的现象.造成这种现象的原因是多方面的:由于长期实行计划经济体制,造成权力过分集中,政府管了许多不该管,管不好,也管不了的事;由于组织机构不合理,机构重叠,从而使得职责不清,互相掣肘;由于行政法规不健全,任意增加编制,从而造成机构庞大、臃肿,人浮于事.新公共管理强调政府公共管理应该像企业管理那样,将效率放在首要地位,将有效改变上述现状.

2.新公共管理把一些科学的企业管理方法,如目标管理、绩效评估、成本核算等引入公共行政领域,对提高政府工作效率是有促进作用的.尽管政府公共管理与企业管理或私营部门的管理在各自的目的、对象和方法上有种种差异,完全采用企业管理特别是私营企业的管理方法来管理公共事务并不完全合适,但企业管理的科学性、重视市场需求和顾客的反馈这些方面则可以为公共管理所借鉴.通过将企业管理的讲求投入和产出、讲求成本核算的精神引入政府公共管理之中,可以提高政府管理人员的责任感,同时还可以更为科学地衡量管理人员的工作业绩.

3.新公共管理将竞争机制引入政府公共服务领域,打破了政府独家提供公共服务的垄断地位.这一方面提高了公共服务的效率和质量,另一方面也缓解了政府的财政压力.为了提高我国政府在公共服务领域,特别是基础设施行业的管理效率和水平,更好地发挥市场机制的作用,我们可以借鉴西方的做法,在加强对提供公共服务的宏观管制的同时,将竞争机制引入公共服务领域,开放一些公共服务的市场,在一定范围内允许和鼓励私营部门进入提供公共服务的领域.例如在具有自然垄断性质的电信、电力、铁路运输、自来水和燃气供应等基础设施产业中便可以进行这些方面的改革,从而改变我国长期以来在基础设施建设中存在的“瓶颈”现象.这有利于形成公共服务供给的竞争机制,提高公共服务的有效供给,从而产生更好的经济效益和社会效益.

4.新公共管理从注重遵守既定的法律和规章制度,向注重实际工作绩效,注重提供优质服务的方向发展.在制定法律法规和管理制度时,同时考虑如何将法律法规及管理制度落到实处.这一点恰是目前我国行政管理工作尤其应该加强的一个方面.

5.新公共管理重视政治对行政、对公务员的影响.公共行政管理体制的绩效与政治体制的基本格局有着密切的关系,如果政治体制不能有效地保证健全的政治责任制度,不能使政府保持一定的政治权威,那么公共行政就有政治失控的危险.在一个缺乏政治权威和政治责任的体制里,政府制定政策和执行政策的质量是不能得到制度保证的.因此,尽管政府机构改革的直接目标可以是改善行政绩效,但也要与政治体制改革结合起来.要让行政人员认识到行政工作所负有的政治责任,增强对政治的敏感性,保持对政策的自觉响应性,从而达到忠实地履行行政职责的目的.

四、结论

西方发达国家的公共行政管理思想经过一百多年的发展,已经形成了一整套完善的法制和规章,因而以新公共管理作为改革的指导思想是符合其发展趋势的,我国在改革中可以从实际出发,有选择地借鉴和吸收西方新公共管理思想.

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