养老金并轨,钱哪里来?

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长期以来,我国的养老金存在双轨制,机关事业单位人员与企业人员的养老待遇存在较大差距.根据机关事业单位养老保险政策,养老金的水平基本都在退休前工资的70%～90%,即养老金替代率为70%～90%,远高于企业职工养老保险.这里的替代率是指个人的养老金收入与退休前工资的比例.自2005年以来,我国开始连续10年提高企业退休人员的人均养老金水平,每年的幅度高达10%.这一调整的主旨在于缩小与机关事业单位人员的养老金差距.

新年伊始,呼吁多年的养老金并轨改革靴子落地.2015年1月15日,国务院发布了《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》（以下简称《决定》）,这意味着,养老金双轨制正式废除.

为改革算算账

从内容看,改革后的机关事业单位养老保险制度,实施社会统筹和个人账户相结合的部分积累制.机关事业单位基本养老保险基金单独建账,与企业职工相关分离.机关事业单位工作人员的养老保险费则由单位和个人共同负担,单位缴纳为工资总额的20%,进入社会统筹,个人缴纳为本人缴费工资的8%,全部进入个人账户.至于养老金的计发,具体来说就是,“新人”新办法,“中人”中办法,“老人”老办法,这一计发办法与企业相同.

总的来看,这一《决定》使得机关事业单位养老保险与企业职工养老保险并轨,制度模式、缴费比例和计发办法都与企业相同.这是彰显社会公平的重要体现.但对于整个养老金改革来说,《决定》的颁布仅仅是一个开始.就目前而言,养老金并轨,最为关键的问题是钱从哪里来.

让我们为这次改革算算两笔账：一是单位缴费的问题.根据相关数据,我国在职公务员数量为700多万,各类事业单位在职人员3000多万.按照《决定》,单位需要缴纳20%基本养老保险和8%的职业年金,这笔钱从哪里来?在当前各级财政收入增速放缓的背景下,这部分钱如何进行支出?这需要各级政府积极调整财政支出,确保养老保险缴费.

另一笔账是转轨成本的问题.按照原先的规定,机关事业单位养老金完全由财政支付,这是一种隐性的“现收现付制”,由当期财政收入支付给退休人员.按照《决定》,机关事业单位养老保险要实施部分积累制. 妥善解决转轨成本

其中,已退休的“老人”继续按照原待遇标准发放基本养老金,以及“中人”依据视同缴费年限发放的过渡性养老金,这些隐性债务即为养老保险改革的转轨成本.但这部分转轨成本如何解决?《决定》回避了这一重要问题.而实际上,这一问题能否得到圆满解决,将在很大程度上决定未来机关事业单位养老保险改革的成败.

我们看看企业职工的养老保险的例子.目前所存在的个人账户空账运行,养老金缺口巨大,以及养老金水平低下等等问题,在很大程度上是1997年企业职工养老保险改革的转轨成本没有妥善解决所导致的.

世界银行、国务院体改办宋晓梧、劳动和社会保障部何平等,都对我国养老保险改革的转轨成本进行了模拟测算,估算的规模大致在1.8万亿到10万亿之间.但我国改革对“老人”的退休养老金和“中人”的过渡性养老金只规定应由社会统筹支付,并没有具体说明如何偿还.这部分资金的来源不明,导致社会统筹的账户缺口越来越大,收不抵支的现象频现.基于此压力,各级地方并无动力对企业的养老金进行待遇增长,从而导致企业退休人员的养老金水平低下.

2000年8月,通过财政划拨的资金、减持国有股所获资金及其他方式（如彩票公益金）筹集的资金建立全国社会保障基金,作为未来养老保障支付的基金,同时设立全国社会保障基金理事会负责管理.但后来,这笔基金变成了财政储备基金.

可以看到,历史总有惊人的相似.就养老金并轨而言,最关键的是我们要通过养老金“并轨”把企业职工“拉上岸”,而不是把机关事业单位职工“拉下水”.因此,养老金并轨还需要财政和地方财政进行短期和中长期的统筹规划,调整和优化财政支出,妥善解决转轨成本的问题.

2015年《决定》提出,机关事业单位在参加基本养老保险的基础上,自愿为其工作人员建立职业年金,单位按本单位工资总额的8%缴费,个人按本人缴费工资的4%缴费.建立职业年金的目的是,补偿机关事业单位养老金下降的部分.

建立职业年金,也涉及钱从哪里来的问题.机关事业单位基本养老保险改革,已经让各级财政背负20%的负担,再加上8%的职业年金缴费,可谓重上加重.对于“中人”而言,职业年金也需要对这些人在视同缴费年限中的工作进行补偿.实践中,这种缴费和补偿能力都直接依赖于各级地方的财政能力.如果不同地区之间,以及机关和事业单位之间的财政能力有差异,会使得缴纳职业年金方面也出现新的差距.

同样,按照现有政策,企业也可以自愿为其职工建立企业年金.但就目前状况,现有的企业年金往往集中在大中型国有企业,中小企业参与率较低.从积累的资产规模来看,95%的基金规模都来自于金融、电力、石油、烟草、铁路、钢铁等垄断行业的大型企业,而中小企业积累的基金还不到基金总额的3%.此外,从区域来看,我国企业年金也主要集中于上海、广东、浙江、福建、山东和北京等经济发达地区,在中西部地区的覆盖率则较低.

通常认为,针对企业年金的低覆盖率,机关事业单位的职业年金主要由财政拨款,会具有较高的覆盖率,但这会导致机关事业单位人员和企业人员无法实现真正的并轨.因此,需要加快发展个人税收递延型养老保险等,来补偿个人的养老需求.个人税收递延型养老保险,是指投保人在税前列支保费,在领取保险金时再缴纳税款,考虑到物价上涨因素,这一产品实际能起到减免个税的作用.2013年12月,人力资源和社会保障部、国家税务总局发布《关于企业年金职业年金个人所得税有关问题的通知》,规定自2014年起实施企业年金、职业年金个人所得税递延纳税优惠政策.2014年8月13日,国务院发布《关于加快发展现代保险服务业的若干意见》（被称为保险业新“国十条”）,提出,适时开展个人税收递延型商业养老保险试点.

我国养老保险制度的真正并轨,还需要一个漫长的过程.