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2014年11月底,中国人民银行发布《存款保险条例（征求意见稿）》（以下简称“征求意见稿”）,标志着酝酿多年的我国存款保险制度的实施已经进入倒计时阶段.作为征求意见稿所规定的“投保机构”中存款占比最大的一类“吸收存款的银行业金融机构”,商业银行是存款保险制度直接规范的主要对象.在我国存款保险制度逐步推行的过程中,各方对存款保险制度的设计及其在稳定银行金融体系和构建国家金融安全网方面的影响和作用,都进行了广泛而深入的评估.因此,对于央行此次发布的征求意见稿中的一些主要条款,业界也有一定的预期,预计商业银行对存款保险制度出台的响应总体将较为平稳.不过,考虑到征求意见稿在行政立法中的分量,讨论征求意见稿的一些重要规定对商业银行的影响仍然有益于形成更为清晰的市场预期.目前来看,主要影响将集中在存款重新分布现象、道德风险水平和风险费率的信号传递功能等三大方面.
存款重新分布逐步释放
征求意见稿对存款赔付限额的现有规定显然已经考虑到潜在的存款重新分布现象（也可以称为“存款搬家”）.通常情况下,赔付限额的设立将诱发存款在银行金融机构进行结构性再分配,从而提高市场竞争水平,即存款重新分布.征求意见稿将同一存款人在同一投保机构的存款赔付限额设定为50万元,约为2013年我国人均国内生产总值的12倍,远高于2～5倍的国际一般水平.根据央行对我国2013年年底存款现状的测算,50万元的存款赔付限额可以覆盖99.63%的存款人的全部存款.即在50万元的存款赔付限额下,仅0.37%的存款人面临部分存款不能被保险赔付所覆盖的局面.征求意见稿对存款限额的规定显示,存款保险制度建立初期的主要作用是为实现银行金融机构存款从隐性担保向显性保险的制度性过渡.如果居民人均收入水平和存款增速高于未来存款赔付限额的调整增速,那么存款赔付限额的相对保障水平将有所下降,从而对更多存款人的存款银行选择和存款分配产生实质性影响.
除保险赔付限额外,银行经营的基本风险因素仍然是存款人选择银行和分配存款等因素.对于不能被保险赔付全额覆盖的存款人来说,由于这一部分存款人实际上涵盖多数大额企业存款和个人存款,其实际存款占比可能明显高于上述0.37%的存款人占比.不过,对存款人来说,存款是否为存款保险所覆盖并非是影响其潜在存款重新分布决策的唯一因素,且对于存款数额较大的存款人,银行间的存款重新分配并不足以完全解决存款赔付限额问题.银行总体规模、资产质量和风险控制水平等银行经营的基本风险因素仍然将在存款人选择存款银行和分配存款的过程中发挥重要作用.因此,经营管理水平的提高仍然是广大商业银行提升市场竞争力的主要激励因素.随着我国商业银行总体经营管理水平的提高,特别是发展相对较晚的中小商业银行和民营银行的发展,存款保险制度带来的存款重新分布激励因素的重要性才会逐步提高.
此外,所有制和规模的实质区别仍然会实质上影响存款人的预期和决策.尽管征求意见稿确立了国有银行和民营银行之间、大型银行和中小银行之间在存款保险制度面前一切平等的市场地位,客观上为存款人对民营银行和中小银行的市场信息提供了明确的制度保障,但是从市场预期来看,国有银行仍然更可能得到国有出资人的直接救济,而大型银行则通常具有“系统重要性”加成,而对于民营银行和中小银行存款的制度保障,更多的只是从“隐性”向“显性”的等价转换.随着国有银行和大型银行经营约束的进一步“硬化”,所有制和规模等因素对存款决策的实质影响才会逐步减少,存款保险制度的作用才能得到更多体现.
“道德风险”水平走向不定
对保险制度诱发潜在“道德风险”的担忧,是国际上存款保险制度实施中面临的普遍性问题.一般而言,保险制度可能诱发“道德风险”和“逆向选择”两个方面的重要风险.与“逆向选择”风险的防范相比,“道德风险”的防范难度较大.尽管对“道德风险”已有所防范,但是即使已经实施存款保险制度的国家也不乏出现“道德风险”诱发银行业危机的案例.20世纪80年代,美国储蓄与贷款协会的大规模破产危机甚至导致联邦存款保险公司的保险基金被耗尽的后果.2008年金融危机以来,美国联邦存款保险公司已经关闭和处置了数百家银行.尽管银行资产风险问题的产生当然不能尽数归因为“道德风险”,但是存款保险制度确实一定程度上影响了银行金融机构的风险偏好.这种影响往往又能在危机发生过程中得到集中体现.
基于对防范保险制度诱发风险的重要性的认识,征求意见稿也制定了相应的严密规定.征求意见稿通过强制性保险规定防范了“逆向选择”风险,同时通过赋予存款保险基金管理机构部分“查核”功能以及实施基本费率和风险费率相结合的保险费率制度对“道德风险”带来的风险偏好变化进行防范.但是规定的严密性更多是从制度设计上考虑,规定的落实是否能够达到上述严密性要求,有待于存款保险制度具体实施中的风险防范和管理能力的提升.
从静态的角度看,存款保险制度似乎降低了我国银行业的“道德风险”水平.考虑到我国存款保险制度以显性保险替代隐性担保的实质性特征,即使不实行存款保险制度,我国银行金融体系仍然面临潜在的“道德风险”.正因为如此,与隐性担保相比,由于显性保险明确了保障程度且从制度上确立了接管、重组和破产规则,一些研究认为存款保险制度的出台有利于降低我国银行业的“道德风险”水平.
然而,从动态分析的视角来看,存款保险制度实施后,商业银行“道德风险”水平的走向可能并不确定.当前,我国存款保险制度实施的时间窗口正值金融业全面深化改革、金融创新加快发展的时期.一方面,利率市场化改革的加快推进使得我国商业银行经营环境发生了本质性变化.另一方面,以互联网金融的崛起为代表的金融创新使得商业银行的传统经营方式也受到明显冲击.在新形势下,商业银行现有经营格局面临竞争加剧的挑战.各商业银行普遍面临业务转型和产品创新的需求,对新业务和产品,由于商业银行往往缺乏成熟的市场定价机制和风险标杆,存款保险制度下对“道德风险”防范难度势必加大.一些商业银行,特别是中小商业银行和民营银行将当前的金融业改革和创新视作提升市场地位的机遇,将存款保险制度的实施作为存款市场营销和市场份额扩大的重要砝码,同时,可能采取更加激进的赶超型经营管理策略,其“道德风险”水平也可能会有所提高. 风险费率将成正向激励
征求意见稿中对保险费率的设定较低,因此对商业银行利润水平的影响较小.由于需要交纳一定的保费,存款保险制度也会对商业银行的利润水平等产生一定的直接影响.不过,由于征求意见稿相关说明中强调保险费率将远低于国外初始费率和当前费率,一般预计其对商业银行利润的影响将被控制在很低的水平,不会对商业银行利润水平带来实质性影响.
尽管费率较低,但是保险费率分为基本费率和风险费率的制度设计却使得保险费率具有一定的市场信号传递功能.从市场角度来看,较低的风险费率意味着相应商业银行具有较高的风险管理水平,而较高的风险费率则意味着相应商业银行可能面临较大的风险暴露.因此,根据征求意见稿,存款保险基金管理机构对不同商业银行风险费率的设定实际上起到了对商业银行进行“准评级”的作用.
与风险费率本身相比,与其相联系的上述“准评级”信息对商业银行的影响要大得多.存款保险制度实施以后,风险费率将成为商业银行市场经营的重要风险指标,将影响到商业银行的客户评价、存贷利率水平、借贷成本和资本市场融资成本等多个方面.有鉴于此,未来存款保险基金管理机构设定的差异性风险费率可能成为激励各商业银行提升经营管理水平的重要激励机制,成为重要的市场信号和新的参考性监管指标.
应对之道
综上所述,如果以征求意见稿为主要判断依据,我国存款保险制度出台后,商业银行总体表现将较为平稳,但也会从制度方面形成一些较为长远的影响.针对上述主要的影响,可以得到以下针对性意见和建议.
第一,商业银行应该积极应对存款重新分布影响的长期释放.短期内存款保险制度引致的存款重新分布现象将较为罕见,但是制度设计上留有强化其长期影响的空间,而存款保险制度对存款进行重新配置的作用也将随着商业银行经营管理水平的提高而得到强化.在现有较高的存款赔付限额形成的较为平稳的过渡环境下,商业银行应该未雨绸缪,提升对存款赔付限额作用的预判能力,及时做好资产负债调整等方面的准备.
第二,相关部门应重视对商业银行“道德风险”的防范.在征求意见稿已经对“道德风险”防范进行了严密机制设计的前提下,具体实施中应该特别注重对商业银行“道德风险”的防范,重点则在于具体机制的实际落实.更重要的是,由于征求意见稿实际赋予存款保险基金管理机构的监管职能较为有限,落实“道德风险”防范举措的重点又在于加强与央行、银监会等机构和部门的协调,保障监管的全面性和延续性.
第三,针对风险费率的信号传递功能,商业银行应通过积极提升风险管理水平来降低存款保险基金管理机构对其保险风险费率的缴付要求.具体而言,商业银行可能需要针对保险风险费率的设定机制,对内部控制和风险管理进行相应的适应性安排,以提升风险管理水平,降低风险费率.
（作者单位：中国社科院研究生院亚洲太平洋研究系,中国社科院研究生院法学所）