详解社保转接

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社保新政策将对社会经济产生更加深远的影响,其中劳动者跨区养老就是一个核心问题

新年伊始,由国务院第93次常务会议通过的《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》(以下简称《暂行办法》),已于2010年1月1日起实施.

《暂行办法》的出台并实施,立刻引起社会各方面的广泛关注和热烈讨论.普遍认为,这是兑现十七大报告中“制定全国统一的社会保险关系转续办法”的庄严承诺,是落实党、国务院惠民政策的重要体现,是一件利民生的好事,顺民意的实事.

对这部涉及到亿万民生、尤其是事关跨省流动的养老保险参保人切身利益的重要法规,人们不能不对它抱有热切期待.那么,《暂行办法》实施之后,会对中国社会保障制度乃至经济社会的未来运行,产生什么样的影响呢

历史羁绊

毋庸讳言,可转移接续(即可携带性)是人力资源跨地区频繁流动的市场经济条件下社会保障制度必须具备的基本属性之～.在一般发达国家,由于实现了国家层次的社会保障统筹和发达的信息网络,参保人只需要携带一张“社会保障卡”,在跨区域流动时可以快捷顺利地完成养老保险关系的转移接续,甚至在许多制度统一、社会保障信息全国网络化的国家里,不需要办理转移接续手续,完全可以在任一居留地领取养老金,其资格和待遇不会收到任何影响.

中国人民大学唐俊博士在接受本刊专访时指出：在中国,养老保险不可转移接续,至今还是养老保险的“阿喀琉斯之踵”,成为人们诟病的一大问题.

究其原因,一是长期存在的经济二元制结构制约下的社会保障制度的城乡分割,广大农村基本上还没有建立养老保险制度,在城镇务工参保的农民工返乡时只能退保而无法转移接续.

二是与地方财政的分灶吃饭,地方之间的经济“割据”,政府负责制定社会保障制度,地方政府又有权力根据各自的财政能力实施具体的操作细则.在基本上还不能实现省级统筹的情况下,地方政府抓住到手的社会保障费紧紧不放,当参保人跨区流动时,只能是“人走社保留”,从而形成了大量的“深圳缴费,四川养老”现象.

三是,目前社会保障信息化和网络化建设还跟不上,许多地方的缴费记录仍然是手工记账,况且各地方的具体制度还存在一定差异,跨区的转移接续也存在客观上的技术困难.

唐俊强调,不能实现“社保缴费随人走”的可转移接续,成为中国养老保险制度发展的重大阻碍.

第一,养老关系不能转移接续,就无法体现养老保险缴费与受益挂钩,权利与义务对等的基本原则：降低广大劳动者尤其是农民工参保缴费的积极性,“激励”农民工返乡时选择“退保”.

第二,养老关系不能转移接续,形成劳动力流入地区尽享养老保险缴费之利,而劳动力净流出地区(如四川等)承担养老成本,伤害社会保障制度的公平和效率以及政府的公信力.

第三,养老关系不能转移接续,造成人力资源流动不畅,劳动力市场长期分割,阻碍市场经济的有效运行,既不利于社会保障制度的建设和发展,更不利于国家的经济发展和长治久安.

直面难题

唐俊认为,《暂行办法》总体上试图解决四个方面的问题：

第一是跨省转移接续的问题.《暂行办法》通过明确规定全国统一的转移资金量、各地区责任范围、转移接续程序甚至办理时间,实现劳动者在跨省流动就业中基本养老保险关系的顺畅转移接续.

第二是异地权益认同问题.《暂行办法》通过规定全国统一的政策,解决了劳动者跨地区流动就业参保缴费年限在各地互认和积累的问题.

第三是农民工养老保险问题.《暂行办法》明确规定“不得退保”,农民工的养老保险与城镇职工一视同仁,可以转移和积累,可以选择最终养老的居留地,此举既给了农民工一个长期稳定的预期和自由选择的余地,也为将来城乡养老保险制度的衔接做了一定的铺垫.

第四,社保经办机构的服务责任问题.《暂行办法》明确规定了社保经办机构必须为跨区流动的劳动者提供转移接续的服务,并对办理程序、服务质量提出了比较严格的要求,体现了以人为本,方便群众的原则,并且提出了加快全国统一的基本养老保险参保缴费信息查询服务系统和全国通用的社会保障卡的战略部署,以期从技术上能够保证转移接续的顺利进行.

政策影响

唐俊表示,《暂行办法》的出台,是有关部委经过大量的调查研究,深思熟虑,反复权衡之后推出的,意义非常重大.

首先,《暂行办法》的出台有望在养老保险转移接续这个制约当前社会保障制度发展的关键点上取得重大的突破,将当前尚各自孤立的城镇养老保险和新型农村养老保险连接起来,将各自分割的养老保险属地管理统一成全国流动管理,并且有望形成养老保险全国统筹.

其次,《暂行办法》的出台,有利于切实保障参加城镇企业职工基本养老保险人员的合法权益,无论是城镇居民还是农民工,在养老保险关系可转移接续的制度承诺下,参保和缴费的积极性会大大提高,对制度的信心也会大幅度地提升.再次,《暂行办法》促进人力资源合理配置和有序流动.最后,《暂行办法》兼顾了劳动力流动地区之间的利益,保护了地方政府的积极性,也对社保经办机构的服务质量的提升提出了更高的要求.

“如果我们结合发达国家社会保障制度的经验把眼光放长远一点,就会发现,养老保险的可转移接续的现实意义,从长远来看,不会只局限在养老保险制度或者社会保障制度本身,而且还会对社会经济产生更加深远的影响.一个核心问题就是劳动者跨区养老问题.”唐俊如是说.

1956年,美国经济学家蒂布特在其论文《一个关于地方之处的纯理论》中就指出,如果具有消费者和者双重身份的居民能够对收入／支出模式掌握完全信息并对其作出反应,在能够充分流动并且可以有多个社区选择的条件下,他们会选择接受适当的、有着固定收入／支出模式的地方政府(社区),而还没达到最优规模的社区(地方政府)会试图来吸引新的居民,从而达到公共资源的最优配置.这一假说被称为“蒂布特选择”.

唐俊认为,“蒂布特选择”的关键在于双重身份者能够自由流动,这点恰好与《暂行办法》对可转移接续的规定不谋而合,也就是说,《暂行办法》正在为劳动者满足养老保险的“蒂布特选择”积极创造着前提条件：

“跨区流动的劳动者具有消费者和者的双重身份,东南部发达地区和中西部欠发达地区的养老金待遇以及养老设施的配置等资源的差异比较大,这些信息能够为在各地区辗转流动工作期间所了解,在户籍制度放开和养老保险关系可以自由转移接续的条件下,劳动者就有可能作出最优的‘蒂布特选择’,即会在经济条件允许的情况下选择养老待遇比较好的地区居留并度过晚年.”

机遇挑战

唐俊最后指出,由养老保险关系可转移接续而可能产生的劳动者的跨区养老选择对地方政府和政策来说都是意义深远,既是机遇,又蕴含着挑战.

从机遇上来看,那些养老保险制度发达的地区可以吸引到优秀的人才,并可以因此而获得长期稳定的养老金缴费积累,而那些养老保险制度有待发展的地区可以纾缓养老支出压力,集中资源发展养老保险制度.地方政府之间的竞争有利于养老保险资源全国性的优化配置和全体国民的福利改进.

从挑战上来看,首先,“蒂布特选择”对劳动力自由流动的本质需求,对于日渐推进户籍制度改革提出了更强烈的要求.《暂行办法》已经为未来的户籍制度改革拉开了序幕,广东等地率先推出以居住证为核心的户籍制度改革正在试图抢占先机.其次,居民的自由流动如果超出了地区的最优规模,势必会导致“拥挤”和公共支出的配置失效,这就要求地方政府在竞争中要加强调控和决策能力.最后,居民的自由流动和养老选择必然对地方政府提供的养老公共服务提出新的更高的要求.