《社会保险法》的立法完善

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摘 要 《社会保险法》作为我国社会保障领域第一部高位阶、高效力、系统而综合性的基本法,是我国社会保障体系建设中一次重大的制度突破.本文分别就《社会保险法》的立法成就和不足,进行了具体阐述,提出了出台配套条例、修改法律、出台单行法律方面的立法建议.

关 键 词 社会保险法 立法成就 分散立法

社会保险法作为我国社会保障领域第一部高位阶、高效力、系统而综合性的基本法,是我国社会保障体系建设中一次重大的制度突破.社会保险法的出台, 对于健全和完善中国社会领域的立法具有重要意义.但是,在肯定其立法意义的同时,也应客观认识到其立法上的不足,以预测其实施过程中可能面临的问题和挑战.

一、社会保险法的立法成就

《社会保险法》共计 98条,分总则、基本养老保险、基本医疗保险、工伤保险、失业保险、生育保险、社会保险费征缴、社会保险基金、社会保险经办、社会保险监督、法律责任和附则等十二章内容,与《合同法》《物权法》《刑法》等法典相较,条文不多,内容也比较简单,但作为社会保障领域的第一部高位阶的法律,也确有一些立法成就所在.

(一)构建了我国社会保险的整体法律制度框架

在《社会保险法》正式出台之前,社会保险制度在我国已经探索和实践了近20年,但一直缺少一部社会保险制度的基本法律来系统来规范养老、医疗、工伤、失业和生育五大险种.我国社会保障制度长期处于一种“碎片化”的状态.在不同地区、不同部门、城乡之间、行业之间的社保制度各不相同,规制其运行的多是一些单行条例与法规,且立法层次低.《社会保险法》的出台,把完善我国社会保险法律框架体系作为重要制度创新目标.《社会保险法》通过确立价值取向明确、框架体系完善的社会保险制度体系,以及在法律文本中设立专章整合了相关五大险种的法规和政策,将我国整个社会保险制度用法律规范的形式固定化、创新了社会保险法律的框架体系.

(二)确立了覆盖我国城乡全体居民的社保体系

受我国城乡二元发展战略的影响,我国原有的社会保障体系, 基本不覆盖农村, 随着这几年新农保、新农合等保障项目的实施和中国国力的增强, 中国已经具备了建立覆盖城乡的社保体系的基本物质条件.《社会保险法》确立了建立城乡统筹的社会保险制度的法律原则,同时,提高了社会保险基金的统筹层次,明确了社会保险关系的转移接续制度等.这无疑为我国社会保险制度朝可持续化方向发展提供了法律支撑与保障.社会保险法对城乡居民的基本养老保险和基本医疗保险的模式采取了一体化的制度设计.

(三)突出了国家在社会保险中的责任

社会保险是一种公共产品,国家有义务为每一个公民提供必要的生存保障,解决公民的生存之忧,从而促进社会的稳定和发展社会保障.社会保险作为国家与个人之间的一种契约,表明了国家负有保障公民社会保险权实现的责任,国家通过颁布社会保障相关法律也即在于更好的保障公民社会权利的实现.就理论层面而言,社会保障国家责任主要体现为国家有责任建立起完善的社会保障制度,以保障公民享受社会保障的权利,也包括国家必须承担必要的财政支出,以及通过行政手段具体实现劳动者社会保障权利.

二、社会保险法存在的劣势与不足

(一)可操作性不强

从社会保险法的内容来看,涉及面是极广的.在险种方面,它涵盖了养老、医疗、失业、工伤、生育在内的所有险种；在看保险环节,社会保险法的征收、社会保险基金的管理与运营、社会保险待遇与标准、社会保险经办机构,以及社会保险各环节的监督、法律责任等也样样俱全.但如此多的内容却只有短短98个条文,就不可避免的使《社会保险法》条文粗疏,法律的可操作性大大降低.如《社会保险法》第22条规定：“国家建立和完善城镇居民社会养老保险制度”.但是,该法没有对城镇居民养老保险的缴费主体、缴费标准、缴费年限、待遇标准以及政府是否给与补助等问题作出具体的、可操作性较强的规定.

(二)授权性条款过多

在《社会保险法》12章98条条文中,授权条款共24条,约占该法总条文数量的四分之一.值得一提的是,所有的授权条款直接关系到社会保险权利的享受和义务的承担,这些权利义务性质的条款可以说是社会保险法的核心.《社会保险法》将涉及到权利和义务的条款完全授权行政机关立法,可以说只剩下一具没有灵魂的外壳了.正是如此,人们感觉到《社会保险法》,是一部重在强调指导思想和立法原则型的法律,而不是一部可以切实操作的法律.

(三)回避焦点问题

建立全国统筹、城乡统一的社会保障制度是党的十七大明确提出的目标,要实现这个目标,需要在制度设计上将社会保险覆盖各种人群.《社会保险法》规定了广覆盖的原则,在具体的制度设计上,基本养老保险和基本医疗保险覆盖了所有职工和城乡居民,工伤保险、失业保险和生育保险覆盖了所有用人单位及其职工.但是,令人遗憾的是,《社会保险法》第10条第2 款规定,公务员和参照公务员法管理的工作人员的养老保险的办法由国务院规定.也就是说,公务员未被纳入到统一的社会保障制度中去,其作为一个特殊群体排除在社会保险法的法律规制范围以外,这显然与社会保险法体现的公平与正义的立法价值与目的是相违背的.这也是《社会保险法》一个重大的立法缺陷所在.

三、完善社会保险法的立法建议

《社会保险法》是在我国社会保障制度建设未定型、未定性、未定局的背景下产生的,尽管由于受到立法理念和立法技术的限制,使其存在诸多的劣势与不足,但是它诞生的意义大于本身瑕疵带来的不足,如何完善当前社会保险法,为我国社会保障制度提供良好的法律指引和保障,是本文最终的目的.

(一)制定配套条例以增强可操作性

《社会保险法》诸多授权性条款,政策倡导性的过于原则的规定,使得该法的实施面临挑战.法律的生命力在于实施,法律不能实施,有法等于无法.因此,如何保证《社会保险法》的可操作性即为当前的主要议题之一.为了保障该法的实施,笔者认为,当务之急,是尽快出台国务院的相关行政法规,如尽快出台《社会保险法实施条例》.国外有的国家规定,在提出法案时,要求附有法律案通过后实施法律的具体办法,有的甚至将法律的实施时间与实施办法挂钩,实施时间由实施办法来确定.我国虽然可能无法实现上述要求,但是,在法律实施后尽早出台实施条例还是可以做到的.

(二)适时修改法律以弥补法律之不周

《社会保险法》作为我国社会保障领域首部高位阶的法律,其各种缺陷与不足是难以避免的,同时,随着我国各项社会保险事业的不断完善与发展,应适时地对《社会保险法》进行法律修改,如从法理上尽快完善该法：明确其社会法的定位；清晰梳理社会保险法律关系；解决公务员群体社会养老保险的无法可依的问题等等.当然,我国社会保障立法发展最终应有一部《社会保障法》,来统筹社会保险、社会福利、社会优抚等各项社会保障制度,以结束社会保障法律体系碎片化的状态.

(三)适时出台社会保险单行法提高立法层次

自社会保险制度产生以来,德国、英国、法国等绝大数国家采用的是分散立法模式,即就社会保险的不同险种进行分别立法.我国《社会保险法》作为一种综合立法模式,其立法优势在于：能全面系统地对整个社会保险体系进行统一协调,避免社会保险内容的彼此的矛盾和冲突.但其劣势也是明显的,法律可操作性差,授权性条款过多.因此,在立法条件成熟的情况下,根据社会各险种的成熟程度和现实需求,分别制定《养老保险法》《医疗保险法》《工伤保险法》《失业保险法》等法律,以提高社会保险的立法层次,强化其规范性和强制力.