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[摘 要]作为劳动者,灵活就业群体较之正规就业群体在养老、疾病等方面要承担更大的风险,由于制度设计、经办管理、灵活就业人员自身等方面存在的一些问题和困难,灵活就业群体基本被排除在现有社会保险制度之外,参加社会保险的比例很低.基于此,本文尝试对城镇灵活就业人员的养老保险问题进行一番探讨,以期对促进灵活就业人员参加养老保险有所裨益.
[关 键 词 ]灵活就业；养老保险；政策建议
一、我国城镇灵活就业人员基本养老保险的改革进程及政策演变
在我国,全国性的灵活就业人员的养老保险政策最早始于1997年《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》(国发[1997]26号)中对个体劳动者的政策“城镇个体劳动者也要逐步实行基本养老保险制度,其缴费比例和待遇水平由省、自治区、直辖市人民政府参照本决定精神确定.”1999年劳动和社会保障部发布的《关于贯彻两个条例扩大社会保险覆盖范围加强基金征缴工作的通知》(劳社部发[1999] 10号)进一步提出了要“明确扩大社会保险覆盖范围的工作重点和有关政策”,在灵活就业人员养老保险的政策方面,该通知针对的对象主要是指个体工商户,并对国有企业下岗职工和农民工也有所提及.
虽然上述的《决定》和《通知》已经下发,但在实际工作中针对灵活就业人员的养老保险政策并没有在全国范围实施.为加快城镇养老保险制度改革,劳动和社会保障部于2001年发布了《关于完善城镇职工基本养老保险政策有关问题的通知》.根据《通知》规定,城镇个体工商户等自谋职业者以及采取各种灵活方式再就业的人员,应继续参加养老保险,有关参保办法按照省级政府规定的缴费基数和比例进行操作.在此精神指导下,全国各地制定了一些促进灵活就业人员参保的政策,并具有以下特点:一是覆盖对象以个体工商户及其帮工、自由职业者为主；二是给予一定的所谓优惠政策,即低费率；三是缴费基数可以选择,缴费方式灵活多样并允许补缴,在管理上提供便利；四是待遇计发办法基本与正规就业参保人员保持一致.
2005年12月,国家出台了《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》（国发[2005]38号）,统一了各地的灵活就业人员养老保险政策.该《决定》指出:城镇个体工商户和灵活就业人员参加基本养老保险的缴费基数为当地上年度在岗职工平均工资100%,缴费比例为20%,其中8%记入个人账户,退休后按企业职工基本养老金计发办法计发基本养老金.还提出了对缴费困难的灵活就业人员,地方可根据当地情况,对其给予一定的社会保险补贴.
2011年7月,我国《社会保险法》正式施行,明确了“灵活就业人员可以参加基本养老保险,由个人缴纳基本养老保险费.”
二、我国城镇灵活就业人员基本养老保险存在的问题与原因分析
(一)覆盖面低,断保率高
根据劳动保障部课题组2005年公布的数据,灵活就业人员参加基本养老保险的比例低于30%.从另一个角度分析得出的结论更能说明问题,2007年末我国城镇就业人员为29350万人（不含农民工）,而年末基本养老保险城镇在职参保人员只有13337万人（不含农民工）,仅占城镇就业人员总数29350万人的39.14%.(1)根据相关数据统计,截止2007年底,以灵活就业人员为主的非企业就业人员参保率仅为10.43%,并且在国务院38号文件统一灵活就业人员参保政策,提高缴费标准后, 2006-2007年连续两年,以灵活就业人员为主体的非企业参保人员总数出现负增长,参保人数不增反降,可见断保现象已经比较严重.
(二)“逆选择”问题突出,参保人员年龄结构偏大
现行政策规定缴费年限满15年者,退休时即可以按月领取养老金.这一规定导致了参保的“逆选择”问题突出.灵活就业人群当中的许多人认为退休离自己还很遥远,不如趁年轻积累一部分收入,待退休前15年开始参保也不迟.还有相当一部分人员断保后不立即接续养老保险关系,等临近退休前几年再重新开始缴费,以补足15年的缴费年限.这样就导致了灵活就业人员起始参保时的年龄偏大,已参保的灵活就业人员群体年龄结构偏大,增加了现有基金的运行风险.
(三)缴费水平偏高
从相对比较的角度来看,如果按自身的实际收入水平计算,灵活就业人员参加养老保险的相对缴费比例要高于20%.例如,2002年和2005年我国城镇单位职工平均年收入分别为12373元和18200元,(2)如果以此为基数,按20%计算,那么2002年和2005年灵活就业人员参加基本养老保险的人均年缴费额分别是2475元和3640元.而根据中国社科院经济研究所“收入分配”课题组2002年城镇居民生活调查数据和劳动社会保障部课题组2005年对灵活就业人员进行问卷调查所显示的收入水平来看,2002年和2005年我国灵活就业人员平均收入水平分别为765.79元/月和约1000元/月(3),则年平均收入水平分别为9189元和12000元,那么2475元和3640元就分别占到灵活就业人员2002年和2005年实际年收入的27%和30%,不但远远高于正规就业人员8%的个人缴费比例,而且甚至高于正规就业人员个人和单位缴费比例28%的总和.
(四)参保单位存在“搭便车”现象
“搭便车”是指在基本养老保险经办过程中,部分参保单位为了减少基本养老保险费支出并减轻申报办理的工作量,要求职工本人以灵活就业人员身份去缴纳保险费,然后拿社保经办机构出具的相关票据回单位报销的现象.许多个体业主和私营企业经营者,出于对眼前利益的考虑,采取“搭便车”的手段为雇佣的劳动者缴纳养老保险费.
三、完善我国城镇灵活就业人员基本养老保险的对策与建议
(一)从调整完善参保政策的角度
一是针对不同需求与能力扩大缴费基数的可选范围.现行政策把灵活就业人员的缴费基数固定为当地上年度职工平均工资的100%,这一固定不变的缴费基数令一部分中等收入的灵活就业人员觉得过高,却令另一部分高收入的灵活就业人员觉得过低,因此应把固定的缴费基数改为可在一定范围内根据个人的实际收入水平自主选择,并最好与正规就业人员缴费基数的确定办法保持统一,即上年度在岗职工社会平均工资的60-300%之间.二是结合养老金替代率适度加强缴费年限与待遇计发挂钩的激励机制.现行办法规定享受养老金的最低缴费年限为15年,在计发基础性养老金时,是在累计缴费年限满15年的前提下计算.本文在此引入一个新的概念：“必要缴费年限”,主要根据养老金的平均替代率水平来计算确定,必要缴费年限长于最低缴费年限,这将有利于激励有缴费能力的灵活就业人员在达到最低缴费年限的基础上,继续延长缴费年限至必要缴费年限,以进一步提高养老金水平,可在一定程度上防止“逆选择”现象的发生.三是尽快提高基本养老保险的统筹层次.只有提高统筹层次才能解决因较低统筹层次之间标准、管理不统一,基金承受能力弱而造成的诸多问题,才能消除灵活就业参保人员跨地区流动的障碍.