中美社会失业救助制度比较

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摘 要：实践证明,不同国家,特别是持有不同社会意识形态的国家在失业救助制度设计、实施等研究中,都显示了各自特色.通过比较这些制度安排差异,对于完善各自国家的劳动经济制度是十分有益的.与西方资本主义国家相比,我国在失业救助制度设计、制度构成要素设置、管控程序等方面,在起步上呈现滞后状态.相比之下,美国不仅是一个失业大国,也是一个失业救助制度研究相对先进的国家,通过这种先后比较、大国比较、失业救助制度比较,尽快完善我国失业救助制度,实现全社会的长治久安,实现人人平等的劳动权利,都是十分有益的.

关 键 词 ：失业救助；失业保险；公共救助

中图分类号：C913 文献标识码：A doi：10.3969/j.issn.1672-3309（x）.2012.09.11 文章编号：1672-3309（2012）09-25-04

什么是失业救助?我国社保查询网认为“失业救助是与失业保险制度相配套的制度安排,其救助对象是因失业救济金低无法维持基本生活或失业保险期慢仍未找到工作,生活陷入困境者”.维基百科网站的解释是“失业救助是由政府主持的保险或福利制度.对于非自愿失业者,提供短期的金钱救助,使其不会因失业收入中断,而陷入生活困境”.本文中的失业救助包括一切政府或社会给予失业群体的物质扶持和心理辅助行为.

一、中美失业制度构成要素及现状

(一)中国失业救助制度现状

1、失业统计制度.新中国建立初期我国长时间实行计划经济,在这期间一直使用“待业”这一概念.直至1994年才开始使用失业这一概念,将“待业登记”改为“失业登记”.1996年开始国家劳动局对城镇劳动力使用抽样调查的方式进行城镇失业、就业统计,主要数据来源为人口普查和抽样调查.

2、失业保险制度.我国失业保险制度是国家通过立法强制实施,由社会集中建立失业保险基金,对非因本人意愿中断就业失去工资收入的劳动者提供一定时期的物质帮助及再就业服务的一项社会保险制度.它是社会保障体系的重要组成部分.从概念上我们可以看出我国失业保险制度具有强制性和普遍性,它面对的是大部分劳动人员,依靠立法来执行.失业保险制度的建立是为了保障失业人员的基本生活,实现再就业,近几年我国失业保险基金每年救助人员都在300万人次以上.

3、失业救济制度.失业救济属于失业保险的待遇之一.对失去劳动的劳动者在等待就业过程中,国家或社会在他们失业期间根据失业职工的情况,给予一定的物质帮助的一种制度.新中国成立初期为了解决国民经济受损产生的大量城市失业者问题,党和政府在1950年发出《关于救济失业工人的指示》,同时劳动部公布了《救济失业工人暂行办法》.自从1958年我国政府向世界宣布“我国社会主义已经从根本上消除失业”后,一直到1999年国务院出台《失业保险条例》,期间我国不承认社会失业现象存在.

(二)美国失业救助制度现状

1、失业统计制度.美国的失业登记工作由劳工部下专设的统计局负责,采取的方法是现期人口调差（CPS）,由人口普查局每月进行一次家庭调查,每月约有10万成年人被访谈,获得他们在当月12日的那个星期是否有就业,对这一星期内工作1小时以上的人记成就业者.另外,美国还将失业类型予以分类,包括：“（1）长期失业,即失业时间达13周以上；（2）失去工作；（3）成人失业,即25周岁以上的人员；（4）全日制劳动失业；（5）通常失业即统计的失业；（6）部分失业人口的失业；（7）失去寻找工作勇气的失业者.”[1]

2、失业保险制度.美国的失业保险制度始于20世纪30年代的经济大萧条,当时的主要功能是帮助失业人员度过难关和走出经济大萧条.后来美国的长期失业比率增加,失业超过26周的比率从1949年的7.2%上升为1994年的20.1%.对此,美国政府调整了原始的失业保险制度,形成了今天的就业导向的失业保险制度.它的基本原则包括：（1）只为失业者提供临时经济帮助；（2）各州根据联邦法律自行制定适合本州的失业保险；（3）失业者必须符合享受失业保险福利的规定,例如必须有一年以上的失业经历和非自身原因失业等.美国政府通过失业保险制度对失业者进行补贴,主要目的是减少贫困和增加新的就业.

3、失业救济制度.美国的失业救济制度已有70多年的历史.它主要是为失业者提供临时性经济帮助.申领失业救济的民众必须满足的条件之一就是“非自愿失业”,包括雇主解雇.另外按照规定,失业民众可以获得不超过26周的地方失业救济,然后再向美国联邦政府申请紧急失业补偿,这一补偿可以连续向失业民众发放47周.根据最新的统计数据显示,在过去的五年里,美国失业民众共计从美国政府那里获得了逾5000亿美元的失业救济福利.

二、中美失业救助制度设计理念比较

(一)社会和谐目标差别

保持社会和谐是中美的共同目标.在失业救助的制度设计上我国要做到的不仅仅是传统意义上的和谐,而是要做到贫富和谐,失业人员与从业人员的和谐.失业救助制度目的就是控制社会失业率保持在恰当比例,过高的失业率不仅拉大了国内居民的贫富差距,也会直接增加社会犯罪频率,导致公共管理成本畸形增长.失业对美国社会的影响丝毫不亚于其对中国的影响.哈威·布伦尔（Harvey Brenner）的一项研究表明：“当总体失业率以1%的速度持续增长超过6年时, 大体上会相应出现： 37000例死亡,920例,650例杀人案,500例死于肝病者,4000例住院的精神病患者,300例药物依赖患者.最严重的是, 失业问题以及与之相关的情绪、种族与性别歧视、犯罪、离婚等问题会加剧社会的贫困化, 从而使社会问题更加恶化与复杂.”[2]为了使社会犯罪现象不再扩大,政府采取失业救助制度是十分必要的,在失业救助的社会和谐目标上,美国政府不仅仅是为了满足失业群体的温饱问题,同时更注意失业人员的再就业培训、再就业心理支持方面,力图使从业人员和失业人员、雇主与失业人员的不同群体关系冲突降到最低. （二）社会公平

对失业群体进行适当的社会救助是体现社会公平或社会正义的制度安排,也是实现从业人员与失业人员之间形成公平关系的社会理念的体现.美国社会对失业人员救助制度体现的不是平均主义,而是社会公平.美国的失业救助制度设计的公平特点,还在于从实际出发,形成地方特色.如,在联邦政府的整体计划下,各州根据本州特点制定自己的失业救助计划体系,各州救助对象和标准不同例如失业者经过等待期后, 领取失业保险金的时限通常每年不超过26周, 麻州和华盛顿州则达到30周.这种救助制度体现的设计理念不仅得到地方认可,也尊重了不同地方的传统文化.这一点值得我国地方政府对失业救助制度设计参考.现阶段,我国地方政府的政绩考核逐步把社会失业救助纳入进来,这显然是一种历史性进步.但是,在失业救助制度设计理念方面,还没有完全考虑社会公平和体现社会正义方面来,如,一些地方政府登记失业的标准、运行程序不够规范,甚至大量存在“只有政府给你登记,你才算失业”,或处于失业状态的劳动者,只要政府不愿意登记,你还不算失业的现象；在失业救助立法或行政法规内容构成,还不能完全反映失业者的真实需求；失业救助相关法规形成的程序不公,主要是失业者很少有立法参与机会,他们的意愿很难成为法律,他们常常处于“被代表”状态.

(三)削弱仇富心理

贫困是产生恐怖主义、产生极端行为的温床,比较集中的就是失业群体最容易产生“仇富心理”、“仇视公共权力心理”,因此,美国失业救助制度设计理念还包括了削弱失业群体仇富或仇权心理.为此,美国失业救助制度在设计方面不仅重视失业者及其家庭的温饱,如失业保险金发放标准的社会普遍认可、发放各种食品券、多样化的临时救济等,同时,在失业救助制度设计上还重点考虑失业人员的住房补贴救助、失业人员个人收入免税,与此同时,适当提高从业人员个人课税标准等,所有这些,对我国失业救助制度设计具有借鉴作用,如失业救助形式多样化思路、失业救助制度设计与其他法律配套设计等,在一定程度上对于削弱仇富心理或仇视政府心理应该具有明显效果.

三、中美失业救助制度设计内容差别比较

(一)失业登记制度差别比较

1、失业标准差异.美国失业人员的鉴定年龄和工作时间相对范围较广,如我国劳动局和国家统计局对失业的定义是：“失业者是指在规定的劳动年龄内,有劳动能力,在失业调查期内无业并以某种方式寻找工作的人员.”美国劳工局对失业的解释是：“失业是指有劳动能力并愿意就业的劳动者找不到工作的现象.”

在失业标准界定上我们可以看出中美失业人员需要满足的条件均包含“无职业状态”、“求职愿望”和“具有工作能力”三方面因素.细化界定后又有许多不同之处.首先是,我国城镇失业登记对失业者的年龄限制范围是男性16—50周岁,女性16—45周岁,而美国对失业者只设定了年龄下限（13周岁以上）.其次按照国际标准,应对就业者的工作时间做出规定,美国的规定是在调查周内工作低于15个小时就是失业者,而我国规定是在调查周内工作1小时,低于1小时的就是失业者.

2.失业登记程序差异.我国的失业登记程序相对比较繁杂,以杭州市为例,具体操作如下：

（1）就业转失业人员需在终止或解除劳动合同之日起60日内由本人持、户口簿、两张免冠一寸照片、失业保险缴费证明书以及用人单位出具的终止或解除劳动关系的证明等材料到户籍地街道（乡镇）劳动和社会保障管理站办理失业登记,领取失业；（2）超出60日未办理失业登记的,还须提供社区劳动保障服务室出具的无业证明、迟延登记的原因说明等资料,经失业登记机构审核,符合失业登记条件的予以失业登记；（3）符合失业登记条件的,由街道（乡镇）劳动和社会保障管理站在7个工作日内发放失业,并在失业上做好失业人员相关情况的记载,纳入登记失业人员的管理范围.在美国失业登记的流程相对会简单一些,失业者可以再失业的第二天给“失业局”打,预约谈话详细报告自己的失业情况后,“失业局”根据失业人员的社会安全号查出其上税情况后发放失业金.除此之外失业者也可以直接到“失业局”在线直接申请失业,由“失业局”跟雇主联系确定失业情况.

(二)失业保险水平差异

1、覆盖范围.我国失业保险制度主要是针对城镇居民,而美国失业保险不仅仅覆盖了城镇居民而是整个社会包括农业工作者和家政服务者等.联邦立法规定失业保险的范围为：当年或上年至少有20周雇佣1人及1人以上的雇主,或者是每季度支付工资1500美元以上的雇主；从事农业的雇主在当年或上年至少雇佣10周及以上或每季度支付工资2万美元的；雇佣从事家政服务或所付工资每季度至少1000美元以上的雇主.

2.领取条件.

（1）我国失业保险的领取条件以是否缴费为标准,并且全国统一规定,缺乏灵活性.失业保险的领取条件必须同时满足以下条件：按照规定参加失业保险,所在单位和本人已按规定履行缴费义务满一年；非因本人意愿中断就业而又愿意就业；已经办理失业登记并有求职要求.

（2）美国各州失业保险的领取条件具有多元化的特点.美国对失业保险的领取条件各州规定不尽一致,但大都满足三项基本规定：（1）具有工作能力,曾获得一定的收入或在失业保险范围内的就业时间达到所要求的周数或季度数,也可能要同时满足基础期工资收入和就业时间要求；（2）愿意并准备工作有求职愿望；（3）非自愿性失业,因工作失误被解雇的人员不具备领取条件.

3.失业保险金给付期.

（1）我国失业保险领取没有规定等待期,给付期规定了统一模式,缺乏针对性.失业保险金的给付期同其累计缴费时间相挂钩.本人在失业保险机构审批后第10个工作日起携带相关到指定机构办理首次申领手续.累计缴费时间满1年不足5年的最长给付期为12个月；累计缴费时间满5年不足10年的最长为18个月；累计缴费10年以上的给付期最长为24个月.对连续工作满一年的农民合同工根据其工作时间一次性支付生活补助.失业保险金由社会保险经办机构按月发放. （2）美国失业保险的领取具有等待期,给付期的规定比较多元化,具有针对性.大多数州规定,提交申领后大概经过一周的等待期便可以进行领取失业保险金,保险金的支付最长不超过26周（马萨诸塞和华盛顿为30周）.在州一级的失业率上升和非常高的情况下可延长13周有些为20周.延长期支付的保险金由州和联邦失业保险基金各付一半.失业保险金由公共就业服务机构或其他指定机构进行发放.

4.保险金来源.

（1）我国的保险金主要由雇主和雇员共同承担.我国失业保险金主要来源为：企事业单位按单位工资总额2%缴纳的保险费,职工按本人工资1%缴纳的失业保险金,保险基金利息,政府补贴,依法纳入失业保险基金的其他资金.

（2）美国大部分州的保险金由雇主独自承担.美国的失业保险由联邦和州劳工部门的就业与培训机构负责管理.每个州征收的失业保险基金必须全部存入财政部信托基金.失业保险金的来源由政府和雇主共同承担,只有阿拉斯加、新泽西和宾夕法尼亚州3个州向雇员征收.

通过对比我们不难发现,美国更重视失业群体的利益.与雇主阶层相比,美国政府更想做到的是失业群体的利益最大化.

(三)公共救助体系

1、再就业服务.与我国相比,美国政府更注重鼓励失业人员进行创业.我国失业救助的就业服务体系包括：职业介绍所、劳动就业服务单位和再就业服务中心.《就业促进法》规定,“县级以上人民政府设立公共就业服务机构,为劳动者免费提供就业政策法规咨询、职业指导和职业介绍等服务,其经费纳入同级财政预算.”

美国的就业服务政策主要包括：政府加大投资增加就业岗位,设立为失业者提供再就业服务的就业服务机构,设立就业、培训管理机构,对失业严重的地区和处于就业劣势的易失业人群提供有针对性的就业服务政策,大力鼓励失业人员自谋职业.美国政府还专门设立了自谋职业援助计划,帮助失业人员通过创建小型企业为自己创造就业机会.

2、财政税收列支.中美的财税政策在很大程度上是为了增加就业岗位.中国目前实施的失业税收优惠政策着眼于失业人员的生存需要,对失业人员这一弱势群体给予特别关注,体现了以人为本、和谐发展的理念.财政税收政策主要涉及加强就业再就业资金管理、小额担保贷款、税费减免、适当扩大失业保险基金支出范围试点等.

抵减应税收入是美国各级政府普遍采用的税收优惠政策手段.政府通过抵减应税收入措施鼓励企业投资政府通过抵减应税收入措施来增加就业.

3、再就业培训模式比较.再就业培训的目的是为了提升失业人员的整体素质,为其再就业提供动力.我国目前实施的职业培训政策和措施包括：（l）劳动力预备制度；（2）国家职业资格证书制度；（3）积极开展再就业培训；（4）积极开展创业培训；（5）国家高技能人才培训工程；（6）高职院校毕业生职业资格培训工程；（7）实施农村劳动力转移培训工程.通过上述措施努力提高失业人群的素质,为其再就业提供有力支持.

就业和再就业培训计划的成功实施也是美国解决就业问题的重要手段,是其近年来失业率

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四、美国社会失业救助制度的启示

(一)失业登记启示

1、简化失业登记程序.与美国的失业登记相比我国的登记程序相对复杂,管理部门多,占用了失业者大量积极寻找工作的精力和时间,对此我们可以以美国的失业登记制度为参考适当简化失业登记程序,缩减失业登记部门,这样不仅可以为失业者带来便利,还可以节省部分人力财力资源的使用.

2、增加失业统计频率.美国的失业统计为每月一次,并且列出了不同的失业类型,有助于国家及时对不同的失业采取及时的救助制度,我国的失业统计数据主要来源于人口普查和统计年鉴,使得消息滞后,不利于及时采取救助行动.针对我国人口众多的基本国情,我们可以由县级政府进行每月的失业统计并及时上报国家社会保障部.

(二)失业保险救助制度启示

1、扩大失业保险制度的覆盖范围.中国的失业保险救助制度主要是为失业者提供经济资助,保障失业人员的基本生活.但是由于我国失业人口众多,失业保障覆盖范围狭窄,监督机制不健全,社保经办机构经费紧张,占用培训补贴和职业介绍补贴等原因,使得我国的失业保障制度没有发挥其应有的作用,农民更是享受不到失业保险这一社会保障制度.

2、形成就业导向的失业保险制度.美国的失业保险制度从最初的救助发展到今天的就业导向的失业保险制度.失业税的经历税率抑制了雇主的解雇行为,失业金领取资格的严格审查抑制了那些依赖失业金、不积极寻找工作或拒绝合适工作的失业者的行为.这些措施极大地提高了失业保险的就业导向效率.

与美国相比,我国失业保险制度最大的缺陷就是缺乏对失业者积极就业的激励.主要表现包括：仅为失业者免费提供置业信息、咨询、求职指导以及参与招聘单位双向选择的机会,不负担失业者的其他求职成本,包括交通费、住宿费等；保险金的给付期为2年,没有规定的等待期.这些都不利于失业者积极再就业.美国的实践表明,失业补贴对摩擦性失业和季节性失业人员有积极作用,但是解决结构性失业并不那么有效,因而我国必须把促进积极主动就业纳入失业保险制度内.

(三)社会失业的公共救助制度配套启示

1、建立就业服务信息联网系统.我国已建立了为失业人员服务的社保中心、再就业服务中心等公共救助就业服务中心,但是各个系统没有联网作业.给失业人员再就业带来了程序上的负担,解决这一问题的首要任务就是提高就业服务中心的网络信息技术,实行各个机构的资源共享.

2、建立财政税收资金的监管制度.发挥国家财政对失业救助的作用,开征社会保障税保证失业保险有稳定来源,建立基金预算机制,加强对社保基金的管理,将每一份通过税收得来的社保基金都用到对的地方.

3、完善再就业培训立法.我国目前的再就业培训法律法规主要包含在《劳动法》和《宪法》中,大都比较抽象,没有具体的规定,我国目前的首要任务是建立健全再就业社会保障法.

除了上述措施外,我们还要做到的是：扩大失业救助基金的使用范围,主要包括失业人员再次寻找工作时的合理差旅费；公开失业救助基金使用途径,增加其透明度使失业者感受到公平；增加失业人员的心理救助服务等.