湖南省推行环境责任保险存在的问题

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摘 要：湖南是环境保险试点省份之一,然而,湖南省在推行环境保险过程中还存在一些较为突出的问题.结合湖南省推行环境保险过程的现状,在分析所存在的问题基础上,提出了一些具有针对性的对策,以更好地促进其环境保险的推广.

关 键 词 ：环境保险；发展背景和存在的问题；对策

中图分类号：F84 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2013）20-0188-03

十八大将生态文明建设纳入中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局,强调绿色发展、循环发展、低碳发展.当前,我国仍然处于环境污染事故的高发期,污染隐患多,突发环境事件频发,生态系统退化的形势比较严峻.在许多国家,环境污染保险制度已被证明是一种技术成熟、法律体系相对健全、对环境管理比较有效的市场化机制.近几年来,面对频频发生的环境污染事故,我国许多地方都开始推行环境污染责任保险,作为“两型社会建设试验区”之一的长株潭地区所在的湖南省,也在大力推行环境污染责任保险方面进行了积极的探索.

一、湖南省推行环境污染责任保险的发展背景和存在的问题

(一)发展背景

由于历史原因,湖南省的工业产业结构偏重于重化工型,钢铁、有色、化工、建材、机械等比较突出,这样的产业结构确定了湖南省的环境污染特征.湖南省在化石能源方面是无油、无气、少煤的地质资源格局,虽境内几大流域降水充沛,较好地发展了水电资源,但在能源结构的利用上仍长期以煤为主,形成高能耗、高排放、高污染的格局.在地质矿产资源的分布格局上,湖南号称”有色金属之乡“,在有色金属矿产资源的开发利用过程中,为湖南的生态环境打下了重金属复合污染的深远烙印.近几年来,为实现全省经济社会的可持续发展,湖南省逐步将环境保护纳入影响经济发展的因素中,围绕主要污染物减排、改善环境质量、构建和谐社会目标,认真贯彻落实科学发展观,做了大量的工作.目前,湖南省单位产值工业“三废”的排放量有所控制,但是,工业“三废”排放总量局面依然不容乐观.现实迫切要求建立有效的环境污染责任保险制度,以期实现约束企业行为、保护公民利益免受损害的目的.

从政策背景看,国家近年来一系列支持环境污染责任保险发展的政策措施相继出台.《国务院关于落实科学发展观和加强环境保护的决定》、《国务院关于节能减排综合性工作方案的通知》等文件提出,要逐步建立环境污染责任保险制度.以2007年底由环保部与保监会联合发布《关于环境污染责任保险工作的指导意见》（后简称“意见”）为发端,环境保护部、保监会等国家相关行政管理部门积极推动环境污染责任保险.2008年,环保部与保监会在苏州召开了全国环境污染责任保险试点工作会议,标志着试点示范工作全面启动.2009年,湖南省政府转发了省环保局和湖南保监局《关于开展环境污染责任保险试点工作的指导意见》.根据《意见》,化工、有色、金属矿采选、砷制品、涉镉等高环境污染风险企业均属于试点范围；试点时间为2009年8月至2011年8月.此后,在《湖南省人民政府关于促进有色金属产业可持续发展的意见》、《湖南省湘江保护条例》当中对环境责任保险和环境污染治理保证金方面更是提出了具体要求.湖南省推行环境污染责任保险的外部环境逐步优化.

(二)存在的问题

1.环境污染责任保险投保率低,覆盖面不全,应对风险能力差

据统计,2008—2011年,湖南省企业累计投保1 027家,保额12.3亿元,发生理赔54笔,赔款831万元.保险覆盖面包括：化工、有色、金属矿采选、冶炼、砷制品、涉镉等高环境污染风险企业.试点的实践证明,环境污染责任保险在改善生态环境、促进社会经济的可持续发展、保障人民群众的切身利益与健康安全方面起到了重要的“调节器”、“稳定器”的作用.但是,这种作用还没有完全充分发挥出来.据有关资料显示：湖南全省14个市州的77个工业园区有企业8 434家,而一些重大风险污染风险源企业如化工、石化、火电、钢铁、有色、医药、造纸、食品、建材等污染较重企业,依然散布在工业园外,绝大部分企业对环境污染责任保险的了解度和认可度不高,参与投保的企业数量不多,成为环境污染管理和保险的盲区,这不符合保险业经营的数理基础——大数法则,而且投保企业以风险相对集中的中小企业为主,既不符合保险投保人选取上相互补充的原则,导致保险的风险过度集中,也不利于保险公司的稳健经营.

2.企业需求的意愿不足,环境责任保险实施缺乏内在动力

虽然从理论上说“污染者付费”,污染者要承担损害赔偿责任,但在实际生活中,在环境污染损害赔偿责任方面的规定并不明确,环境污染事故的民事责任和刑事责任追究制度很不完善,责任追究主要依靠行政处罚,而法律赋予的行政处罚额度有限.一旦发生环境污染事故,许多环境事故肇事者只承担了少量的污染损失,而当地社会和地方政府则承担了大部分的损害,而且受损的环境和生态系统往往并不计入污染损失当中.由于环境污染损害赔偿和责任追究制度不完善,在企业责任事故发生后可以少赔、迟赔甚至不赔的情况下,企业既缺乏环境风险防范的意识,也不承担全部污染损害的赔付责任,所以大多不愿意将环境风险管理纳入经营成本之中,因此也就不具有购买保险的需求,导致环境污染责任保险的推广缺乏内在推动力.在现今试点阶段,政府部门出面要求少数企业投保此类保险,这些企业是为配合政府部门或能享受某种优惠才投保的,对于大多数企业来说,政府还不能强制其投保,也不可能普惠制地给其优惠,企业自然缺乏购买环境责任保险的意愿.

3.缺乏切实可行的地方性财政和信贷扶持制度

环境污染责任保险是具有很强外部性的准公共产品.高赔付率、系统性风险、信息不对称等特点,导致环境污染责任保险的“市场失灵”,必须得到税收优惠政策和信贷优惠政策的支持才能产生有效的制度供给.从目前发达国家环境责任保险制度的实际运行来看,环境责任保险承担的赔付金额过大,承保的范围又过窄,加上发展历史较短、经营管理方式还未成熟,经营此类保险的风险大大高于其他商业保险,需要政府的扶持.为了使环境责任保险稳步发展,环境污染责任保险需要由专门化的保险机构来承担,而且需要得到政府财政及银行信贷的有力支持.与发达国家大幅度补贴环境责任保险形成鲜明对照的是,我国政府对环境责任保险的补贴非常有限,对环境责任保险的税收倾斜力度还非常不够.目前,湖南省政府还没有出台针对环境保险的地方性财政扶持制度,仅中国工商银行湘潭分行一家金融机构提出“以绿色信贷助推两型社会”理念,对企业贷款实行环保“一票否决制”,对信用优良的环境友好型企业,贷款利率给予下浮10%的优惠.由于环境污染的高风险,保险赔付率非常高,所以,湖南省内环境污染责任保险仅平安财险一家商业保险公司试点经营该项业务. 4.地方性的环境污染责任保险法规亟待建立

环境污染是外部成本显著的经济行为,需要政府通过系列制度安排予以规范,才能约束环境污染行为.从国际经验来看,环境污染责任保险最发达的地方,往往就是那些拥有健全法律制度的国家或地区.环境污染责任险常以强制保险形式开展,这更需要法律规范的支持.考虑到我国的国情和各地经济发展和环境状态的不同,我国的环境法律在制度设置层面多原则性的规定,这需要地方根据本地环境保护的要求,明确可操作性的规则.目前,湖南的环境保护仍然是以行政管理为主,对于环境污染责任保险还欠缺制度性安排,总行、分行是向各支行提供支持的中后台.地方性的环境污染责任保险法规仍是空白,由此引发企业投保率低,风险意识淡薄.由于缺乏明确的环境社会责任体系的约束,加上环境法律本身在责任制度设计上的缺陷和预留处罚空间不够,使得在现实中出现守法成本高、违法成本低现象,一些污染和生态破坏因为关系到经济发展或者其他原因受到放任,致使现阶段全方位开展环境污染责任险,尤其是实施强制保险制度的依据不足,况且一旦发生意外事故,企业的财产和民众的生命安全都未能得到及时、有效的风险补偿,不利于当地的社会生产和社会稳定.

二、推进湖南省环境责任保险制度的相关建议

(一)积极发挥政府主导作用,加快建立完善湖南省环境责任保险制度

市场经济发达国家的保险理论认为,环境责任保险同环保本身一样,带有明显的公益性,经营环境责任保险保险不能完全以盈利为目的,其实施目标应与国家环保政策相一致,应以壮大企业环境监管力量、降低企业环境风险、保障公众环境权益、确保社会公平正义为最终目的.湖南省经历了高速发展时期,同时也积累了大量的环境问题.由于环境事件、纠纷频频发生,风险不断加大,因此,应当对环境责任保险的管理体制、发展资金进行地方性立法保证,来分担目前所遇到的这些风险.为了尽快改变目前湖南省推行环境责任保险保险无法可依的现状,省人大应组织省环保厅、省保监局及其他相关单位和相关专家,依据我国《保险法》、《环保法》等法律规定,结合试点所面临的问题,从地方立法层面尽快制定相关法律法规,推进湖南省环境保护法规的建立及完善,保障绿色保险的法律地位,使之成为新上项目和已有工业、企业运转的“硬约束”.有法可依是促进企业履行环境责任的一个基本前提,是对企业生产行为的刚性要求.这些法律法规将为环境保护保驾护航,引导环境责任保险事业健康发展.

(二)充分发挥市场主体积极性,协力推动湖南省环境污染责任保险制度发展

由于环境污染责任保险经营风险大大高于其他商业险种,经营初期保险公司很难做到盈亏平衡,因此,环境污染责任保险发展需要各级政府的扶持,如实施针对投保企业的保费补贴和针对承保机构的税收优惠.一方面,地方财政应针对环境污染责任保险提供相应的保费补贴,吸引工业、企业投保,并通过自愿投保与法定投保相结合的方式扩大投保范围；另一方面,除了保费补贴外,政府还可以向经营环境污染责任保险的机构实行一定的税收优惠,如减免环境污染责任保险承保机构的营业税.如果政府对经营环境污染责任保险的承保机构实行一定的税收优惠,如减免承保机构的营业税,那么,承保机构的税收负担就大大减轻了,商业性保险公司经营环境污染责任保险的积极性就调动起来了.保险监管部门应鼓励引导保险公司采取联合承保方式,以进一步分散风险,并督促保险公司及时收集各类环境污染事故经验数据,以便测定不同行业和区域的环境风险等级,评价不同行业和区域的实际污染与危害,规范损害赔偿范围,核算污染实际造成的损失,从而为保险产品的设计与定价提供科学依据.保险公司也要积极开发切合市场需求、能有效保障环境风险的保险产品,提高环境污染责任保险制度实施的针对性和有效性,并指导投保企业开展事故预防管理,提高企业环境事故预防能力.再一方面是,保险公司要加强对理赔工作的管理,规范、高效、优质地开展理赔工作,要始终坚持以人为本,以公众的利益为出发点,树立“诚信”原则,在发生环境污染事故后,能够主动、迅速、合理地给予经济补偿,主动化解社会矛盾隐患.

(三)加强社会环保宣传力度,为环境污染责任保险发展营造良好的外部环境

环境污染责任保险意识淡薄是阻碍环境污染责任保险发展的一个重要因素,因此,要从试点的实践经验出发,进一步加大利用保险机制贯彻环境保护政策的实施力度,扩大环境污染责任保险的宣传力度.其实,保险机制具有社会管理功能,而这种功能在环保领域作用的发挥则有赖于企业投保环境污染责任险.政府环保主管部门、保险监管部门和保险公司可以通过实施企业环境风险评估检查,开办企业环境风险管理学习班、环境污染责任保险知识讲座,组织编写环境污染责任保险知识普及手册等各种方式,全方位加强宣传和指导,提高企业环境风险认识和企业环境风险管理水平,逐步提升企业的环境污染责任保险的投保意识.与此同时,一方面,要制定激励政策,通过给予低息贷款、减免税费等措施鼓励企业改进生产工艺,积极参与环境污染责任保险,为企业节省在履行环境责任中的成本；另一方面,要强化对环境污染行为的惩处力度,加强对事故直接责任人和企业法人的处罚,增加污染行为的机会成本,彻底改变企业违法成本低的现象,使企业自觉投保,从而为环境污染责任保险发展营造良好的外部环境.