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摘 要 ：在对我国失业保险制度的变迁进行描述、评价的基础上,分析现行失业保险制度的发展,认为必须以失业保险的特点为依据,在失业保险资金筹集、支付、管理等方面进行制度创新,促进失业保险制度进一步完善,为全面建设小康社会目标的顺利实施提供必要的保证.
关 键 词 ：失业保险；变迁；创新
中图分类号：F840.69 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2013）07-0-01
一、我国失业保险制度的变迁
20世纪90年代以后,由于经济改革力度加大,国有企业富余人员问题浮出水面.为了进一步发挥失业保险在建立社会主义市场经济体制改革中的作用,1993年国务院又颁发了《国有企业职工待业保险规定》以代替1986年的《暂行规定》.但二者的不同之处主要表现在：其一享受对象增加了按照国家有关规定被撤消、解散企业的职工、按照国家有关规定停产整顿企业被精减的职工两类.其次重新规定失业救济金按当地民政部门确定的社会救济金的120%—150%发放.另外还规定失业保险实行市县统筹,省可集中部分基金调剂使用.可见《国有企业职工待业保险规定》相对于《暂行规定》并没有大的突破和超越.失业保险原有的问题依然存在,在新的形势下有些问题甚至更加尖锐和突出,从而导致了失业保险在经济改革中没有担当起应有的责任,滞后于经济的发展,在一定程度上延缓了改革的进程.
具体地说,90年代中后期,我国经济改革迫切要求失业保险能担当起保障国有企业富余职工进入市场后基本生活的重任.但是,由于《国有企业职工待业保险规定》是从失业救济的角度来设计失业保险制度的,不要求个人缴费,失业保险基金的主要来源是企业缴纳的失业保险费,只占职工工资总额的1%,单一的资金来源渠道和有限的失业保险基金根本无法满足国有企业富余职工进入市场以后的基本生活需要,失业保险的保障功能十分脆弱,国家只能通过限制失业保险待遇的享受条件,来控制领取失业保险救济的人数,保证失业保险基金的收支平衡,客观上使得劳动的用工制度无法到位.1997年,国有企业改革进入了攻坚阶段,深化劳动用工制度改革已成为国企改革的关键,但作为配套措施的失业保险制度还不够健全.所以,再就业工程便成为我国经济转轨时期的一项社会保障制度.国家通过建立下岗职工基本生活保障制度、失业保险制度、城镇居民最低生活保障制度,即“三条保障线”来保障下岗、失业职工的生活.
但是,将下岗职工分流到再就业服务中心,与让他们直接进入劳动力市场,由劳动力市场调节就业毕竟不同.“下岗”是一种“准显性失业”,在规范劳动关系、减轻企业负担、为企业创造平等竞争的环境等方面还显得不彻底.再就业工程也只是一种具有中国特色的过渡性的社会保障制度,是通往市场就业的桥梁,存在着一些自身无法克服的缺陷.比如,由于下岗再就业这种调节方式本身的局限性,导致再就业工程的实施过程中出现了“隐性就业”与下岗职工“生活保障权利虚置”两种不正常现象.因此,抓住国有企业调整经济结构的有利时机,有步骤地、积极而又稳妥地推进国有企业劳动就业机制的完全转换势在必行.于是,深化失业保障制度改革又提上了议事日程.在这种背景下,为了克服失业保险制度建立以来出现的一系列问题,改变其滞后于经济发展,无法适应新形势要求的局面,1999年1月22日,国务院颁布了《失业保险条例》.
与1993年的《规定》相比,1999年国务院发布的《失业保险条例》,在完善失业保险制度、强化失业保险的保障功能、强调失业保险权利与义务的对应、体现失业保险的性质、保障职工合法权益方面无疑有很大的进步.主要表现在：（1）确立保障失业人员的基本生活和促进再就业的基本宗旨；（2）将失业保险的实施范围扩大到城镇各类企事业单位及其职工；（3）建立了国家、企业、职工三方负担的筹资机制.用人单位的缴费比例提高到了工资总额的2%,职工个人按本人工资的1%缴纳；（4）确定了失业保险待遇的享受条件、申领程序；（5）重新调整了支出项目和支付标准.支出项目除失业保险金等失业保险待遇外,增加了职业培训、职业介绍补贴等内容,取消了生产自救费和管理费.失业保险金的标准为高于当地城市最低生活保障标准,低于当地最低工资标准,规定失业保险金领取期限,最长不超过24个月；（6）提高了统筹层次,实行了市级统筹.（7）加强了基金管理,规定失业保险基金必须存入银行的财政专户,实行收支两条线管理.
2011年7月1日《社会保险法》开始施行,这是我国第一部社会保险制度的综合性法律,是一部着力保障和改善民生的法律.《社会保险法》第五章对失业保险作了规定,失业保险制度进一步完善,也为失业保险的长远发展提供了法律保障.
《社会保险法》的颁布实施,对于建立覆盖城乡居民的社会保障体系,更好地维护公民参加社会保险和享受社会保险待遇的合法权益,使公民共享社会发展成果,促进和谐社会建设,都具有十分重要的意义.该法以法律形式充分肯定了五项社会保险改革的成功经验和做法,同时又对社会保险未来发展作出了原则性规定,这对巩固社会保险事业改革发展成果,推动社会保险事业健康发展无疑具有重要的意义和作用.
二、失业保险制度的改革与发展
随着社会经济发展进程不断加快,失业保险制度如何进行科学改革与发展,笔者认为：首先应牢固树立失业保险工作服务于就业大局的意识,进一步理顺就业与失业的关系,健全失业保险促进就业的联动机制.研究开发全国统一的就业、失业一体化数据库功能系统,并实现数据库和社会保障信息系统软件的有效链接,通过保障动态监测信息系统的有效运行,切实解决失业人员的隐性就业问题.建立和完善就业、失业调研制度,为用工需求量大的企业和单位储备针对性的人力资源；通过调查摸底,提前预防和解决企业内职工的隐性失业,分清充分就业和合理失业的关系,建立完善失业预警机制.
建立促就业和防失业的法律法规体系,完成从单纯注重就业数量向就业数量与质量相提并重方向的转变.吸取发达国家经验,通过立法建立失业保险促就业和防失业的长效机制.明确相关的援企稳岗支出范围,进一步发挥失业保险基金的造血功能,更好地促进失业人员实现体面就业和素质就业. 其次要强化促进社会稳定、经济发展与社会进步和谐统一.随着转变经济发展方式进程加快,经济结构调整、淘汰落后产能和控制过剩产能力度的加大,会带来新的失业问题.因此,制度完善应从以下几方面人手：一是扩大失业保险覆盖面,把我国失业保险制度设计并完善成惠及所有法定劳动者的一项基本社会保险制度.探索在校大学生参加失业保险模式.探索和建立现役军人参保模式.应尽快建立国家公务员失业保险制度,随着政治体制改革进程加快,公务员、参照公务员管理的事业人员能上能下、能进能出的机制也必将建立,其失业保险参保问题也将会被未来的制度所涉及.对于机关事业单位的工作人员和没有纳入参保范围的教师应通过立法,纳入参保范围.己参加社会保险的企业应将其所有员工都纳人失业保险的参保范畴.二是通过法律规范扩大失业保险基金促进就业的支出范围.失业保险基金结余较多的地区在原有支出基础上,增加如下补贴项目,以促进基金助推就业功能；企业吸纳一定数量大龄及伤残智障人员、零就业困难家庭人员就业补贴；职业技能提升补贴；企业研发新产品增加岗位补贴；外来务工人员异地就业补贴；失业人员领取失业保险金时的动态物价补贴；对职业技能培训学员往返交通及生活费用补帖；创业资助补贴；资助成功开发公益性岗位补贴；增加转岗、转业培训补贴；其他增岗稳岗补助.
另外应体现普惠性原则.对于农民合同工、企业外包工、劳务派遣人员等人员,应当以法律形式强制其参保失业保险,以保证制度的权威性.
体现互济和相对公平原则.考虑基金滚存结余较多的地区,经市级或省级以上人民政府部门批准,对长期效益较好,企业失业人员较少或无职工享受失业保险侍遇和政策、且技改项目经费需求较多的单位给予一定的资金扶持,以调动企业参加失业保险的积极性,促进企业健康发展.
对失业保险基金的使用,要通过立法明确其审批的级次和权限,对基金的使用渠道实施网上支付流程控制.对失业保险基金的管埋,要通过立法的手段,特别对滚存结余较多的地区存储于财政专户的失业保险基金如何保值增值,要有明确的制度安排,防止和杜绝基金结余上亿元,银行按活期计息等不合理情况的发生.要通过立法,提出明确的失业保险征收和使用管理绩效评估机制.建立督察制度,对失业保险具体经办人员和执法检查人员的徇私舞弊和其他渎职行为定期或不定期明察暗访,对检查属实的违纪违法行为予以责任追究.