我国构建巨灾基金的可行性

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巨灾风险及其对国家经济的危害的日益增长,使得国家对巨灾风险的管理成为世界范围的一个课题.近年来,随着国际经济发展和市场承灾能力的加强,以及技术发展和法律环境的不断完善,在我国构建巨灾风险基金,多方面、多渠道分散巨灾风险,在我国现阶段已经具备了一定的可行性.

一、国家财政经济的承受力分析

近年来,我国国民经济平稳较快增长和居民购买力不断增强.据初步核算,2008年国内生产总值30.067万亿元,同比增长9%,全年进出口总额25 616亿美元,比上年增长17.8%,国家财政收入6.13万亿元,增收9995.12亿元,全年城镇居民人均可支配收入15 781元、农村居民人均纯收入4761元,扣除价格因素,比上年分别实际增长8.4%和8.0%.国民经济的平稳较快增长和居民购买力的不断增强,也拉动了产险业整体的增长.

如表2所示,我国每年的财政救济支出与每年巨灾损失额的比例不足3%,而财政救灾资金只占国家财政支出很小的比例,当遇到较大的自然灾害时,在其他支出难以压缩的情况下,只能压缩生产建设基金.这种拆东墙补西墙的做法,必然会给国民经济的后续发展带来不利的影响.建立巨灾风险基金,将每年的财政救灾预算制度化的管理和运作,保证其稳定的增值,当巨灾发生时,可以更及时的拿出资金进行恢复和重建工作,将对国民经济的后续发展产生积极的作用.

从图1中我们可以看出,我国1996-2008年这13年间,除了图中第3年1998年长江洪水赈灾支出比例大幅增加,2008年“5.12”汶川地震导致财政支出大幅增长外,救灾支出占财政支出的比例一直徘徊在0.3%左右,这个比例值很低.但如果把平均每年67亿元的救灾资金放入政府巨灾基金,以每年5%的收益率(复利)投资累积,则5年、10年、30年后可分别累积370.2亿、844.2亿和4451.4亿元救灾资金,若将社会捐助和居民缴纳的部分也加入其中累积,可以大大提高政府承担巨灾风险的能力.

而且,构建巨灾基金以后,基金可以做巨灾的再保险和分保,在国际市场分散巨灾风险,如有需要,还可以以政府信誉为支撑,发行巨灾债券,从资本市场融资.融资途径的扩展,可以缓解政府单一途径承担巨灾风险面临的资金压力.

二、巨灾保险市场的供需分析

总体来看,我国几家大型保险公司已经具备了一定的巨灾保险供给能力,这为我国开展巨灾损失的保险补偿奠定了基础.(见表3)

下面我们以农业巨灾保险为例,对我国巨灾保险市场进行具体的供需分析:

自1982年中国人保恢复开办农业保险以来,我国农业巨灾保险需求量逐年上升(如表4所示),我们选取农业保险的保费收入估算农业巨灾保险的实际需求量,农业巨灾灾害损失额估算农业巨灾保险的潜在需求量.通览全表,2000-2006年,农业保险的潜在需求量远远大于实际需求量.伴随着灾难带来的巨大危害以及保险对风险的分担与转嫁,越来越多的农民认识到投保的重要性,再加上农业生产水平的发展,农民生活质量与支付能力逐步提高,农业巨灾保险的有效需求不断上升.可见,农业巨灾保险市场存在着巨大的市场需求.

农业巨灾保险供给方面,采用农业保险的赔款额估算农业巨灾保险的实际供应量,保险公司承保能力估算农业巨灾保险的潜在供应量.从总体上看,我国农业巨灾保险经过20多年的发展,承保能力是不断增强的.从表5看,尽管目前农业保险实际供应量不大,但潜在供应量不断增加.加上国家对农业巨灾保险的鼓励和支持,使得我国农业巨灾保险人有了一定的风险承受能力.

在现代保险经营中,尤其在保险业激烈竞争的环境下,传统的保险品种的利润空间已经越来越有限了,而随着我国巨灾损失历史的逐渐积累、巨灾风险图的绘制以及巨灾风险市场化分散机制的日趋完善,拓宽了可保风险的范围,使得保险公司可以把大量巨灾风险组合管理,通过专业化的风险分散来获得稳定的利润,巨灾风险的实际供给量将稳步上升.而另外一方面,随着我国居民生活水平的日益提高,国民的风险意识不断提高,通过巨灾保险转嫁风险的实际需求也将随之提高,巨灾风险的实际需求量将进一步上升.在这个转化过程中,需要国家制定完善的巨灾保险及巨灾风险分散制度做保障,同时,资本市场发展的日益完善和巨灾风险基金的筹建也是其中的关键一环.

三、居民个人的经济承受能力分析

全国城镇居民和农民缴纳巨灾基金的承受能力,直接反映在近几年来,其人均收入的迅速增长和生活消费水平的逐年提高.2006年,全国农民家庭人均纯收入由1978年的133.6元提高到了3587.1元,年均增长89.1%,城镇居民家庭人均生活费收入由1978年的316元提高到了12719.2元,职工年均工资由1978年的615元提高到了21001元,分别年均增长135.3%、114.3%,从消费水平看,2006年,全国居民消费水平达到了6111元,比1978年增加5936元,其中农民年均消费达到2848元,非农村居民达到10359元,分别比1978年增加了2716元和9976元.(见表6)

按2006年的收入水平和消费水平,如果以每人每年缴纳巨灾基金100元计算,则城镇居民每年缴纳的巨灾基金分别占其人均生活费收入和消费支出水平的0.78%、0.96%.如果以每年农民个人缴纳50元计算,则分别占纯收入和消费支出水平的1.40%、1.75%.

注:城镇居民、非农业居民和职工按人均缴纳100元计算,农民按人均缴纳50元计算.

以上分析,只是一个静态指标分析,随着社会经济的发展,人均收入和消费水平的不断提高,城镇居民和农民个人缴纳巨灾基金的负担也将随之下降.也就是说,无论从静态还是动态角度看,城镇居民和农民个人应该是具有缴纳巨灾基金的承受能力的.除此之外,我们还可以从目前城乡居民储蓄存款余额中得到佐证.2006年底,我国城乡居民年储蓄存款余额已达到161587.3亿元,平均每人储蓄存款余额为12292元,按人均年支付巨灾基金50元计算,也仅占人均储蓄存款余额的0.41%.

四、技术发展和法律环境分析

1.巨灾保险定价系统及巨灾风险模型的初步建立

我国的保险公司由于缺少经验数据积累和相关的精算技术,对巨灾险业务大多小心翼翼.1997 年中国保险研究所、中国人民保险公司联合国家地震局和国家科委等多个部门共同分析了我国地震灾害损失分布情况,绘制了我国地震保险纯费率图,构建了地震风险管理系统保险模型框架等.1998 年,瑞士再保险公司与北京师范大学合作,联合绘制了“中国巨型电子灾难地图”,该项目已于 2002 年底完工.

中国人保财险2006年5月19日宣布,正式启用由美国AIR环球公司开发的专门针对中国的地震模型,这也是中国的保险公司第一次使用巨灾风险模型进行风险评估.作为全球三大巨灾风险模型公司之一,AIR环球公司第一个开发出专门针对中国的地震模型.2007年9月,慕尼黑再保险公司推出大陆台风模型,在实际损失数据和国际市场经验的基础上,确定了中国的台风易损性函数.结合财产价值的信息,模型可以计算出台风可能引起的损失.

国内机构方面,保监会与世界银行联合进行的“中国巨灾风险管理制度设计与实证研究”课题预计于2008年底完成第一套巨灾风险数据采集,标准主要覆盖地震、洪水和台风灾害.民政部、财政部及部分再保险公司也加入了这一数据标准项目的研究,标准化的数据将包括巨灾损失数据和保险交易数据两大类.

中国巨灾保险市场的巨大潜力吸引了世界最大的巨灾风险评估机构美国阿姆斯风险管理公司,它2008年10月18日宣布成立中国分公司.风险评估公司通过研发各类巨灾保险模型,可以为保险公司提供有效的风险评估及合理的定价,还可以帮助架构政府、保险公司、企业和个人在巨灾保险中所承担的合理分配比例.

2.政策性保险与巨灾基金试点的逐步展开

在我国,1987年以来国家有关部门和一些地区先后试行的淮河、四川岷江、广东湛江、江苏治淮治太基金征集等,为我们建立海洋巨灾基金提供了可以借鉴的经验和教训.

2006年6月26日正式公布的《国务院关于保险业改革发展的若干意见》中指出,要“探索和地方财政对农户投保给予补贴的方式、品种和比例,对保险公司经营的政策性农业保险适当给予经营管理费补贴,逐步建立农业保险发展的长效机制.完善多层次的农业巨灾风险转移分担机制,探索建立、地方财政支持的农业再保险体系.”

2006年8月,福建加强财政支持农业保险力度,财政出资3500万元,为全省663.4万农户的住房投保331.71亿元,每户保额5000元,由福建省和市、县政府各承担50%,保险费率不到1.05‰ .

2008年10月,江苏省出台农业保险试点政府巨灾风险准备金管理办法,正式建立农业保险政府保障金制度,即地方政府与保险公司联办共保,政府与保险公司各获得保费收入的60%与40%,并按此比例承担保险责任.

3.巨灾相关法律环境的逐步完善

建立巨灾保险体系首要任务应当是加快立法.立法先行是世界上巨灾保险管理体系建设的普遍做法,立法能够促使巨灾风险管理体系中的各个部门、各种职能的相互协调.1998年1月1日实施的《防洪法》第47条规定“国家鼓励、扶持开展洪水保险”,1998年3月1日实施的《防震减灾法》第25条规定“国家鼓励单位和个人参加地震灾害保险”,2007年11月1日实施的《突发事件应对法》第35条规定“国家发展保险事业,建立国家财政支持的巨灾风险保险体系,并鼓励单位和公民参加保险”,明确规定要建立国家财政支持的巨灾风险保险体系,国家综合减灾“十一五”规划亦指出,要探索建立适合我国国情的巨灾保险和再保险体系.这些都说明我国相关的法律已经确立了巨灾险的法律地位.但是,目前围绕巨灾风险损失补偿制度方面的立法尚属空白,亟待出台地震保险法规、洪水保险法规、巨灾基金管理条例等法律法规.

(作者单位:中国海洋大学法政学院中国邮政储蓄银行青岛城阳支行)