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【摘 要 】社会保障的推动过程都离不开政府的参与,尤其是公共政策和公共财政的参与,这是由养老保障的公共产品性质和外部性决定的,也是统治阶层维护社会和经济稳定发展的必然需要.
【关 键 词 】公共财政,农村养老保险,投入
一、背景介绍――“老农保”的失败表明“农民养老”财政不能缺位
早在20世纪80年代初,我国就开始了农村社会养老保险制度的探索,并与1992年发布了初步建立农村养老保险制度的方案,但此方案未能坚持下来.1999年7月,国务院明确提出,目前我国农村尚不具备普遍实行社会养老保险的条件,决定清理整顿已有业务,停开新业务,有条件地区应逐步向商业保险过渡.“老农保“失败的原因很多,如保障水平太低,基金保值增值困难,管理机制不完善等,但最主要的原因在于公共财政的缺位,未能建立起有效的基金措施、激励和可持续发展机制.因此,面对农村社会养老面临的巨大压力,在吸取”老农保“经验教训的基础上,公共财政投入农村养老保障是必要的.
二、农民养老保险中公共财政支出的现实必要性
（一）人口老龄化问题严重.根据联合国的统计标准, 如果一个国家60岁以上老年人口达到总人口数的 10%,或者65岁以上老年人口占人口总数的7%以上,那么这个国家就已经进入了老龄化社会.按我国2005年年底开展的全国1%人口抽样调查统计,60岁以上的人口是601.44 亿,占全国总人口的11%,65岁以上人口所占比例为7.6%,且我国农村人口老龄化程度高于城镇1.24个百分点,约占老龄总人口的68%.有学者统计我国农村老年人口2012年达到了1.2亿.可见,我国农村老年人口的基数是非常大的,其老龄化的速度也是比较快的.近年来,由于我国工业化、城市化的发展及高等教育规模的不断扩大,加上大量农村年轻劳动人口的转移,进而使得农村人口老龄化的速度进一步加快 .在经济和社会政策制度发展水平都低于城镇发展水平的情况下,农村人口老龄化水平明显高于城镇.值得注意的是,我国进入了人口老龄化社会,但经济还处于相对落后的阶段.与我们国家形成鲜明对比的是,西方国家进入老龄化社会时,经济较为发达,人均收入都在5000美元以上,而我国农村人均收入2009年刚好超过5000元人民币,2012年到达7900人民币.我国农村人口老龄化的这些特点决定了我们国家的农民将面临较为严重的养老负担,在传统的家庭养老很难承担起这种责任的情况下,需要财政介入来分担养老压力,构建完善的社会养老保障体系.
（二）家庭结构小型化趋势日益明显.受中国传统孝文化的影响,我国农村的养老问题都是通过以血缘关系为基础,以“养儿防老”为主的家庭养老模式成为我国大多数农民养老的首选.据有关部门统计,目前我国农村家庭养老模式仍占社会养老保障总数的 90%以上.这种养老方式有其优势,比如能够增进亲情、照顾方便等,但我国正处于城市化和农村家庭结构核心化的一个重要时期,城市化导致大量农村年轻劳动力向城市转移,我国农村平均家庭规模从 1978年的户均5.7人下降到了3.27人,再加上青壮年农民向城镇的流动,导致农村大量空巢、 类空巢家庭的出现.计划生育政策又使农村更多地出现了4-2-1家庭结构.空巢家庭的出现以及家庭结构的小型化,使单纯的传统的家庭养老方式已经远远不能满足老年人的养老需求.
（三）农村经济基础薄弱.我国农村养老的经济基础主要依赖于土地收益,但随着第一产业在产业结构中的比例降低,土地收入在农民总收入中的比例也在降低.且土地作为农民最重要的生产要素和生活来源,被看作是农民最后与最重要的依靠,但近几年来,随着工业化和城市化的发展,许多土地被征用,同时许多地方政府把变卖土地作为其重要的财政来源,非法征收农民的土地.在这种情况下农民开始分化,一部分农民开始丧失土地成为失地农民；一部分农民虽然没有完全失去土地,但其土地数量也在逐年减少,并且在我国经济发展的同时,产业调整、通货膨胀、市场信息不对称等因素的发生使农业种植获得的收入不能很好地预防社会风险和自然风险.随着土地丧失和土地收益的下降,主要依靠土地生存的老年人口对家庭经济的支配能力弱化.这就导致了农村老年人口的养老状况主要依赖于其子女的孝敬程度,养老状况很不理想.对于那些没有子女的农村孤寡老人,由于多数地方农村集体经济基本解体,村一级组织也没有能力来进行供养,致使这些老人的养老问题更为突出.以上这些原因都表明,农民的养老保险需要公共财政的介入,以政府为主导的新型农村社会养老保险模式成为必然要求.
三、农民养老保险公共财政补贴是缩小城乡贫富差距的现实需要
我国基尼系数从改革开放之初的0.31上升到2013年的0.47,目前仍在继续上升.而同期农村基尼系数比城市要高,说明收入差距比城市更大,这是社会利益共享机制发生严重断裂的显著信号.收入差距过大将会引起社会不稳定,严重时甚至导致社会动荡,影响经济健康运行发展.因此,政府必须采取措施,通过收入再分配政策来平衡各阶层的利益,以维护经济社会的健康稳定发展,而社会保障政策正是收入再分配的主要形式,通过对农民养老保障进行财政补贴可以适度缩小城乡贫富差距.
农村社会养老保险制度作为农村社会保障体系的核心组成部分,它的建立保障了农村居民老年的基本生活,维护了社会的和平与安定,是农村社会养老保险制度在缩小城乡差距、实现公平目标和互济功能方面的集中体现,也关系到中国整个社会保障体系的建设和市场经济的发展.农村社会养老保险作为确保广大农村社会成员基本生活需要的一种重要保障手段,理应得到政府各方面尤其是财政的大力支持.