巨灾风险融资主体整合与功能定位的理

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[摘 要] 巨灾风险融资的核心问题是实现多元主体的广泛参与,并对参与主体进行管理层次和组织结构上的整合,进而实现各主体在巨灾风险融资职能上的优势互补与配合.由于我国在社会、政治、经济、文化、历史等方面的客观条件,我国巨灾风险融资体系需要政府主导进行整合,发挥政府在保险市场中的保费补贴与巨灾基金、在金融市场中的财政贴息与巨灾证券、在社会捐助中规制引导与全程监督等政府功能,推动政府财政、巨灾保险、金融市场、社会捐赠协同高效发展.

[关 键 词 ] 巨灾风险；融资体系；主体整合；功能定位；理论分析

[中图分类号] F272.35 [文献标识码] B

一、引言

随着科学水平的不断进步,人类的足迹已经遍及世界的每一寸土地,与此同时人们日常的生产生活对环境的影响也日益加深,由此带来的极端天气正逐渐增多,世界上许多国家都或多或少面临巨灾风险的威胁.由图所示,自有巨灾风险统计的1970年以来,全球巨灾事故发生的频率有不断增加的趋势.我国由于幅员辽阔,东西南北之间跨越很大,地理生态状况复杂多样,有着各种灾害发生的生态条件.我国各类灾害的突发性、异常性、难以预见性逐渐突出,造成的经济损失持续加重,巨灾风险已经成为制约我国经济持续发展重要影响因素之一.在巨灾风险的不断警示中,我们逐步意识到面对自然灾害时,巨灾风险融资体系的重要性.

全球1970-2013年巨灾发生次数图

数据来源：瑞士sigma杂志,2014年第2期.

通过长期的理论研究和实践操作,逐步形成了由政府财政、巨灾保险、金融市场、社会捐助组成的巨灾融资体系.然而,由于相互独立的各方主体在社会属性、运作机构、融资方式、实施流程等方面存在着很大的差异,在巨灾融资的协调性和资金的配置方面很难达到最佳的效果.所以,巨灾风险融资体系中各个主体功能的整合是目前我们面临的一个核心问题.其实,不论在发达国家还是发展中国家,不论是在资本主义国家还是社会主义国家,在巨灾风险的融资体系构建中,政府的影子一直贯穿其中.但是,由于文化习俗、社会传承、国家制度等方面的差异,使政府在其中的功能也有所差异.笔者考虑到我国在社会、政治、经济、文化、历史等方面的客观条件,提出我国巨灾风险融资体系需要政府主导进行整合,推动政府财政、巨灾保险、金融市场、社会捐赠协同高效发展.

二、政府主导巨灾风险融资的理论依据

(一)从政府职能角度看

一般来讲,政府具有四大职能：即维护国家统治阶级利益,对外保护国家安全,对内维持社会秩序的政治职能；促进国家经济发展,对社会经济生活进行管理的经济职能；为满足人民文化生活的需要,对文化事业所实施管理的文化职能；提供公共服务的社会职能.巨灾风险管理往往涉及到受灾地区社会秩序的稳定、经济生活的恢复、基础设施的重建等一系列重大问题,是政府职能在防灾减灾领域的综合体现和应用.可以说自政府这种政治组织在人类社会出现以来,巨灾风险管理就成为其固有的天然的一种职能.

(二)从经济学的角度看

巨灾风险是一个只能带来负效用的产品,其供给主体是大自然,消费主体是社会各群体.巨灾风险的供给具有不可抗拒性,社会对其消费具有强制性.尽管社会对巨灾风险唯恐避之而不及,但往往对其降落束手无策,人们只能采取措施减少由于巨灾风险而产生的负效用,但不能消除它的供给.因此,巨灾风险的供给与需求既不存在排他性又不存在竞争性.巨灾风险所产生的影响巨大、覆盖面很广.在我国一个重大自然灾害往往波及许多县市,甚至影响诸多省份.由此来看,巨灾风险完全符合萨缪尔森提出的公共物品的定义.因而,政府在保证合理、有效的公共投入,进行规划减灾救灾工作、布局减灾设施与救灾储备,组织减灾救灾行动,建立和完善灾害风险融资等方面具有义不容辞的责任和义务.

(三)从管理学的角度看

虽然市场在资源的基础性配置领域具有毋庸置疑的最高效率,但是在巨灾风险管理所要求的资源集中调度,统筹分配方面政府还是以其特有的行政动员能力和强制性而无法替代.巨灾风险管理是一个复杂的系统工程,完全依靠“看不见的手”来应对必然出现目标不一致,资源分散,公平性差等问题.只有依靠政府自上而下的全面整合能力,对人力、物力、财力大规模的调动和使用能力,进行合理的顶层管理组织体系设计和纵向跨部门合作,才有可能对巨灾风险实施有效的管理.

(四)从历史文化的角度看

西方较为松散的政府组织结构,和崇尚自由、独立的个人追求,使各级政府在灾害风险管理中发挥的作用比较有限,从而激发和推动了民间进行风险安排的积极性.我国几千年高度集权的封建社会,形成了一套高度依赖于朝廷的风险管理思想,历代王朝也将灾害风险管理视为保证其权力延续的重要因素,将赈灾救灾作为是推行仁政、广布皇恩的重要手段.这种渗透在血液中的历史文化传承,使我国民众缺乏自觉进行灾害风险管理的积极性,也使现在各级政府在巨灾风险融资中不得不扮演关键的角色.

三、保险市场中政府的功能：保费补贴与巨灾基金

保险市场融资渠道包括的层次：原保险市场和再保险市场,二者均是构成巨灾风险融资机制不可缺少的.原保险市场是巨灾风险一切市场化处理手段得以实现的基础.再保险必须要在原保险的基础之上才能完成风险在保险公司间的分散和转移.风险的分散性和损失的可承担性是保障保险公司经营稳定的主要因素,重大自然灾害风险的特殊性对此形成了巨大的挑战.一次重大自然灾害的发生往往是长期气候或地质变迁和积累的过程,一旦爆发,则具有相同和相似气候或地质状况的地区均会受到影响,也就是说其发生具有集中性.而且,每一次重大自然灾害所造成的损失都非常巨大,如1998年特大洪水造成经济损失2484亿元,2008年雪灾造成经济损失1516亿元,“5.12”汶川大地震造成经济损失8451亿元,这不仅对社会而且对财产保险公司也是一个灾难,这种损失对财产保险公司来讲是不可承受之重.因而,保险公司不能或不愿意对某些巨灾风险提供保险.即便是由于激烈的市场竞争和政府的强制性,保险公司所提供的巨灾保险业具有很强的局限性.为了应对可能造成的巨大经济损失,巨灾产品的定价毫无疑问很高；为了避免巨灾赔付的不幸发生,保险公司也会逆向选择向风险较低的区域推广,限制向风险很高的区域发售保单；为了避免因巨灾风险导致破产,保险公司会对保险金额进行严格的限制.保险公司的自我保护行为,必然使国内原本依赖于政府的社会民众更加失去了购买巨灾保险的积极性. 在单纯的市场引导下,巨灾保险必然会陷入一个“供给”和“需求”双冷的局面.政府功能正式调动双方积极性的润滑剂.当然,不能采用简单粗暴的行政命令来推动巨灾保险市场.发挥政府功能的一个措施是巨灾保费补贴.从严格的精算角度来讲,巨灾造成损失的巨大性使巨灾保险的公平价格可定比较高.对此,政府财政需要推行“双补贴”,一是对保险公司进行保费补贴以使其降低巨灾保险的产品价格,二是对购买巨灾保险的社会公众进行保费补贴,以减轻其支付压力.由此,调动巨灾保险的供给方和需求方的积极性,为资金汇集扫除障碍.保费补贴从根本上还不能打消保险公司和社会公众的疑虑,大的巨灾损失可能会使保险公司失去偿付能力,居民得不到全面的补偿.这就需要通过政府的财政支持和组织与设计来建立巨灾保险基金,将其作为巨灾保险市场的“蓄水池”,在巨灾损失超出保险公司约定的赔付率之后,向居民提供剩余补偿,以此提升巨灾保险市场的声誉.

四、金融市场中政府的角色：财政贴息与巨灾证券

巨灾保险在一定的程度上为灾害的损失提供了资金补偿,如下表所示,在保险文化和保险市场发达的北美、大洋洲和欧洲,保险补偿占巨灾经济损失的比重较高,但受中华文化影响较大的亚洲地区保险补偿对巨灾损失而言是杯水车薪.相比每次巨灾造成的重大破坏,要使居民和地区经济恢复到灾前仍需要大量的资金注入,而且,这种资金的使用并不是临时性和短期的,可能需要较长的时间.在我国,相比发展还比较羸弱的保险业,金融市场具有巨大的资金规模,国内银行业资金来源在2014年高达132万多亿元,是保险市场资金来源的10倍多,城乡储蓄存款也达48万多亿元.但是,资金流动均为了逐利,受灾地区缺的不仅是资金,更缺乏让资金进入的各种条件.

要将巨大的金融资金中的部分资金引入到受灾地区,就需要发挥政府的功能.政府以其强大的财政和社会公信力为受灾地区提供信用担保,解除金融机构对坏账、呆账的疑虑；同时为了减轻受灾地区居民和企业的经济负担,政府财政对这种贷款项目进行贴息.当然,金融机构需要在服务对象上有所分工,大型商业银行,尤其是国有控股银行重点向灾区企业提供额度较大、期限较长的贷款资金,使其能在一定的时期内恢复生产；农村信用合作社、村镇银行等利用其信息优势,向农户提供额度较低、中短期限的贷款资金使其快速恢复生产和生活.如美国2005年卡特里娜飓风发生后,金融当局联合发布《对卡特里娜飓风影响的机构联合监管指导原则》,对灾区金融机构以及在灾区有贷款或投资的金融机构,从风险评估、资本充足性和资产质量等方面出台一些具有弹性的监管规定,减轻相关金融机构在监管方面的负担.同时,监管部门还调整监管规则,改变银行放贷不积极的情况,促进银行在发放贷款和保持银行稳定之间保证平衡.

资本市场也可以为巨灾风险的分散提供广阔的空间,是巨灾分散机制的重要补充.资本市场融资方式在一定程度上是再保险的替代品,保险市场中承保的巨灾风险经过组合、打包后形成巨灾证券发行到资本市场中,投资者为了获得高额投资利润而购买这些证券,当证券合同约定的触发条件达到时,投资者支付的购买成本将为巨灾风险提供损失融资.虽然国际上巨灾风险证券化只有十几年的发展历史,各类金融衍生产品已经在巨灾风险证券化中得到了很好的运用.目前巨灾风险证券化的产品种类众多,包括巨灾期货、巨灾期权、巨灾互换、或有资本票据、巨灾债券以及应急资本在内的六大类.而巨灾债券作为发行量最大、最为大众所接受的巨灾产品,以其标准化、较低操作难度的特征,最适合应用于我国的巨灾风险分散机制中.首先,巨灾债券是标准化的产品,可以通过交易所同任何对象交易,因此具有相对较小的交易成本.其次,相比起其他巨灾风险证券化产品而言,巨灾债券的发展较为成熟,因此,我国发展巨灾债券可以借鉴国际经验和技术,早日将巨灾债券运用到巨灾风险分散的实践中来.因此,以资本市场的发展情况为立足点,我国还不具备发展其他巨灾风险证券化产品的基础,只有发展巨灾债券才具有现实发展的可行性.

五、社会捐助中政府的定位：规制引导与全程监督

灾害发生后,社会公众、企业和国际机构出于公益和道德的考虑,自发的对受灾地区募集资金以补偿不幸者的损失.从经济学的角度,首先,捐赠不能称为严格意义上的融资行为,捐赠完全自发,毫无计划性,无法纳入风险管理的任何一个环节；其次,无法以成本收益的考量来决策和评价捐赠行为所谓“公益组织”,泛指那些在社会转型过程中由各个不同社会阶层的公民自发成立的、在一定程度上具有非营利性、非政府性、社会性特征的各种组织形式及其网络形态.其主要活动是致力于社会公益事业和解决各种社会性问题.具体包括、慈善组织、宗教社团、国外公益组织驻华机构以及高校学生社团等草根组织.

巨灾事故发生之后,借助于政府的号召和媒体的宣传,往往都会发动国内外群众和机构进行无偿捐赠.这种融资方式显示了海内外同胞团结一心的决心和血浓于水的感情,也会给灾区民众带来了爱心关怀和抢险救灾的信心.然而社会捐助最大的弊端是具有极强的短暂性.如表所示,我国社会捐助一般在灾害频发的年份数额较大,但在一般年份额度非常小.所以,在巨灾发生后社会捐助在为灾民维持生活、提供基本物资保障等方面会发挥一定的作用.而相对于恢复生活、生产等后续的巨大资金缺口,社会捐助所起的作用甚是微弱.另外,由于我国缺少社会捐助的文化意识,灾区是否能够得到国内外的捐助是一个很被动的问题,捐助的金额也存在着很大的不可预测性,捐助的时间也存在着一定的滞后性.灾后政府为了获得社会捐助的融资支持,往往将捐款作为一种行政任务,进行分级包干.而各级政府又将任务分解到各个社会机构和个人,使捐助在一定程度上成为了一种强制措施.大量的捐款也给非受灾群众带来了经济上的负担,并引起了逆反心理.

政府在巨灾之后的社会捐助上重点放在规制引导和全程监督.大灾之后必然会掀起社会广泛的捐助行为,社会捐助中既有资金的捐助又有物资的捐助,既有进入政府部门的捐助也有直接进入灾民的捐助.这需要灾后政府及时公布统一的捐助账号和物资接收的专门机构,以便于资金和物资的及时调配和合理发放.同时,灾后地方政府各部门都会不同程度地参与到救灾当中,在此过程中必然引起资金和物资的克扣、挪用、滥用等不法行为,不仅严重损害了政府形象,也打击了社会捐助的积极性.政府审计、监察等部门需要积极跟进,对资金和物资的使用进行全程的监督.由此,才能真正发挥社会捐助的积极作用,保证社会捐助的持续性.

[参 考 文 献]

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[4]冯俏彬,刘敏,侯东哲.我国应急财政资金管理的制度框架设计：基于重大自然灾害的视角[J].财政研究,2011（9）：7-11

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[责任编辑：王凤娟]