中国城镇职工养老保险制度的缺陷与改进建议

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摘 要 ：中国三支柱养老保险制度对于推进国有企业改革,保障职工退休后的生活发挥了重要作用,但也存在诸多问题.这些问题不仅对于即将开展的机关事业单位养老保险改革未能发挥良好的示范作用,而且加剧了社会分层,给未来社会带来许多新的社会风险.把三支柱模式改良为由基础养老金和养老公积金构成的全民统一的双层次养老保险制度是解决现有养老保险制度缺陷的有效办法.

关 键 词 ：养老保险；制度碎片化；双层次制度

中图分类号：F840 文献标识码：A 文章编号：1008-2972（2012）03-0046—06

1997年国务院公布了《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的规定》.这一制度的公布实行对于推进国有企业改革,保障职工退休后的生活发挥了重要作用,但也存在诸如职工实际养老金替代率过低、个人账户多重设置、制度碎片化严重等问题.这些问题不仅对于即将开展的机关事业单位养老保险改革未能发挥良好的示范作用,而且加剧了社会分层,给未来社会带来许多新的社会风险.

一、文献综述

目前关于我国城镇职工养老保险制度模式的研究主要有四种观点：一种观点主张现收现付制更有效率,如袁志刚,封进（2004）认为现收现付制是一个更有效率的选择,基金制没有特殊的优势.振儒（2007）认为应建立一个较低水平的现收现付制养老保险体系.第二种观点认为多支柱模式更适合中国.董克用（2011）参照世界银行新提出的五支柱养老模式,认为在中国也可以建立五支柱的养老体系,以完善现有制度的不足.第三种观点认为中国应该采用名义账户制.Williamson和Shen（2004）提出中国社会养老保险应实行名义账户制（NDC）,并阐述了中国实行名义账户制的优势.Heikki Oksanen（2010）提出中国应该建立基本养老保险加名义账户制,配以企业年金的模式来解决中国的老龄化问题.郭林,丁建定（2010）针对我国企业职工基本养老保险个人账户制度发生异化的现状,提出了“变堵为疏”,实行名义账户制的思路.第四种观点认为中国的养老保险改革应在现行制度的基础上,建立相关配套制度.Yvonne Sin（2008）认为树立人们对养老保险的信任非常关键,有必要建立一个标准有效的监管制度确保积累资金的安全和人们对制度的信任.主张不宜对现行制度作颠覆性的调整,而是在不改变社会统筹与个人账户相结合模式的条件下合并基本养老保险和企业年金中的个人账户,实行社会统筹和养老公积金双层次养老保险制度.

二、中国城镇职工养老保障制度的内在缺陷

城镇职工养老保险制度的设计初衷是既体现公平,又体现效率.基本养老保险制度中的社会统筹体现公平,个人账户体现效率,作为补充养老保险的企业年金也体现效率,从而使得该制度既具有现收现付制的公平性优点,又有基金积累制的个人责任好处.但该制度在实际运行中却出现了许多预料不到的问题.

1.养老金替代率存在制度设计上的根本缺陷

有专家认为,企业年金在解决已退休人员养老保险待遇中发挥重要而又独特的作用,但在目前养老金替代率的制度设计中,却把自愿建立的企业年金计人职工养老金总体替代率之中,使多数职工养老金替代率远低于设定的目标.

我国企业职工养老保险制度设计的思路是基本养老保险提供退休人员基本生活的需要,企业年金提供更高层次生活标准.养老保险的总体替代率由基本养老保险替代率加企业年金替代率组成.企业年金由于实行自愿参保,覆盖面较窄.相关数据显示,企业年金的参保人数由2000年的560万人增加到2010年的1335万人,10年间仅增长2.4倍.而且从建立年金企业所属行业看,大多集中在电力、铁路、金融、保险、通讯、煤炭、有色金属、交通、石油天然气等高收入行业或垄断行业.企业年金在保障对象的结构上也出现了偏向企业高层管理人员和关键技术人员的不良倾向.由于大部分职工缺乏企业年金,退休后养老保险的实际替代率只含有基本养老保险替代率,这部分退休老人的生活质量受到显著影响,图1显示,1997年中国养老金社会平均替代率达76.3%,以后逐年下降,到2008年只有47.7%,与机关事业单位退休人员全部养老金替代率相比相差甚多.

2.作为三支柱之一的商业养老保险作用甚微.在目前商业保险经营环境不好,人们对商业保险信任度较低的情况下,商业保险作为中低收入阶层养老保障的作用并不显著.2010年寿险业务原保险保费收入9680亿元,而同期城镇基本养老保险基金总收入为13420亿元,虽然前者是后者的72%,但这里没有剔除死亡保险的数据和寿险购买人群的分布,中低收入人群有多少人会购买商业养老保险呢?另外,把商业养老保险视为养老保障制度的组成部分,也容易在计算替代率时把商业保险考虑进去,从而降低基本保障的数额,造成基本保障的不足,事实上并不是每个人都能够购买商业养老保险作为养老保障的补充.

3.个人账户多重设置,管理成本高

在基本养老保险中有个人账户,在企业年金或将要实行的职业年金中,也有个人账户.基本养老保险中的个人账户由社会保险经办机构管理,企业年金中的个人账户由受托人来管理.个人账户的多重设置,多重管理,无疑极大增加了个人账户的管理成本.

4.个人账户空账化运行

现行部分积累制的养老保险制度在实际操作中,由于养老保险费的实缴数额未能达到预期的目标,统筹账户的基金不足以支付现有退休人员的养老金,因此个人账户的基金几乎全部被挪用来支付退休人员的养老金,从而形成个人账户的“空账”现象.到2010年,中国养老保险个人账户空账规模已达1.3万亿元,做实相当困难.如果弥补不上,将来用财政资金代替给付,又会使该制度回归到原来的现收现付制,与其这样,不如早日改革.

5.片面追求制度的复杂化和多样化,制度碎片化严重

目前的养老保险制度是按照人们的职业分类的,这和制度设计的初衷背离,应该按照收入划分,而不是职业.仅养老保险,就有农民工养老保险、失地农民养老保险、城镇职工养老保险、城镇居民养老保险、事业单位养老保险等划分方法,好像出现一个职业,出现一个问题人群,就要建立一种养老保险制度.这种思维很普遍,而且在学术界呈继续扩大的趋势.结果造成养老保险制度的碎片化严重,碎片化带来的多头管理与分散管理问题加大了制度运行成本,碎片化带来的待遇差距扩大了人们的心理不平衡和心理不满感,为社会稳定带来隐患. 6.扩面工作较难

由于越年轻工薪收入越高的人员,其从养老保险制度中得到的纯受益越小,这部分人群的参保积极性不足.而工薪收入较低的私营和个体企业及灵活就业人员虽然参加养老保险受益最大,但他们的负担也最重,参加养老保险变得不现实,所以我国养老保险扩面工作进展缓慢.从1998年到2009年,12年间参加城镇职工基本养老保险人数从8475.8万人增长到17743万人,仅增加了2倍多,职工参保率由40.99%增加到57.01%,距离全部覆盖就业人口的目标相差甚远.加上离退休人员,总参保人数由1998年的11203.1万人增长到2009年的23550万人,仅增加2.1倍,总参保率也只有50%多,参见表1.而中国香港地区强基金从2000年建立起到2011年5月,雇员参与率已高达99%,雇主参保率为100%,自雇人士登记率达77%.如图2所示.

三、现有城镇职工养老保障制度的外部效应分析

现有城镇职工养老保障制度在保证退休职工基本生活,保障国企改革顺利推进,保证社会和谐稳定方面都产生了积极的社会效应.现有养老保险制度的积极作用理论界和实务界已作大量阐述,本文在此重点分析其消极的外部效应,目的在于尽量完善这一制度.

(一)企业与机关事业单位离退休人员待遇的差异引起群众不满

目前较难查到企业和机关事业单位人均养老金的具体数据,我们根据《中国劳动统计年鉴2010》所提供的每年养老金支出数和离退休人员数据,以各年基本养老金支出数为分子,以各年离退休人员数为分母,大体算出企业、机关事业单位统筹范围内离退休人员每年人均养老金支出水平.如图3所示.在1999年,城镇企业单位离退休人员每年人均养老金为6505.93元,机关事业单位为5150.17元,企业离退休人员年人均养老金支出比机关事业单位高1355.76元,比全国平均水平6451.45高出54.48元.到了2009年,企业年人均离退休费为14746.82元,而机关事业单位为21956.43元,企业离退休人员年人均养老金支出比机关事业单位低7209.61元,比全国平均水平低570.13元.由图3可知,从2000开始,机关事业单位离退休人员养老待遇超过企业离退休人员,之后它们之间的差距越来越大.这种差距引起群众不满,不仅在网络留言中大量网友表达不满,而且在2011年2月27日上午温家宝总理做客中国政府网和新华网访谈时,此问题亦被网民重点提问.为保障企业退休职工的生活,自2005年起至今,我国已经连续七年8次上调企业退休人员基本养老金,但群众的不满情绪依然存在,这说明仅通过提高企业退休人员的待遇解决不了根本问题,应该通过建立全民统一的养老保险制度来彻底解决这一问题.

(二)形成了负的示范效应,阻碍了机关事业单位社会养老保险改革的推动

1997年中国城镇退休职工养老金替代率为76.3%,此后逐年下降,到2008年下降至50%以下,只有47.7%.如图1所示.以国际经验来说,如果退休后的养老金替代率大于70%,即可维持退休前现有的生活水平,如果达到60%-70%,即可维持基本生活水平.如果低于50%,则生活水平较退休前会有大幅下降.城镇企业职工养老保险较低的待遇和替代率的逐年下降,形成了负的示范效应,人们普遍认为机关事业单位社会养老保险改革意味着养老待遇的降低.这种不良预期成为机关事业单位养老保险制度改革的最大障碍.

四、养老保障制度的改革措施——建立双层次的养老保险制度

(一)双层次养老保险制度的内容

1.双层次的养老保险制度由基础养老金和养老公积金构成.基础养老金由政府承担,通过征收社会保障税筹集资金.养老公积金由个人账户组成,把基本保险里的个人账户划分出来,和企业年金中的个人账户合并,由统一的机构管理.个人账户中的资金来自于个人和用人单位的缴费,政府在财力有余的情况下可以给予补助.双层次养老保险制度不仅能够更清晰地划分政府责任和个人责任,把政府责任限定在特定范围之内,也有利于解决社会保障筹资领域长达10年之久的税费之争.

把现有的强制征收进入个人账户的资金独立出来,把基本养老保险中的个人账户和企业年金合并,收费全部改成强制性,则可解决企业退休职工养老金替代率大大低于机关事业单位的局面,有效缩小企业、机关事业单位养老待遇的差距,而且补充保险部分会迅速扩大覆盖面,亦有利于解决现有企业年金偏向企业高层的缺陷.

2.按收入划分缴费额和领取额,取消目前按职业划分的方法.目前的养老保险种类有城镇职工养老保险、农民工养老保险、新型农村养老保险、失地农民养老保险,现在又在进行事业单位养老保险改革,这些思路都是按照职业来划分养老保险制度,导致养老保险制度碎片化.其实职业只是社会分工不同,不同职业的共同特点是都有收入,而且退休金的表现形式也是收入,因此,建议改用按收入多少决定养老保险缴费额和领取额的方法.同时,简化制度安排,把各种各样的养老保险制度合并,所有公民都参加统一的养老保险制度.

(二)双层次养老保险制度的可行性分析

1.建立双层次养老保险制度,有利于养老保险制度的扩面,短期内建立全民享有的养老保障制度.目前,城镇机关事业单位养老保障完全由财政和单位负担,在这类单位推行新的养老保险制度,财政并没有增加负担,只要另外为每个职工建立一个个人账户即可.现有城镇养老保险由社会统筹与个人账户构成,社会统筹部分相当于现收现付制,个人账户相当于基金积累制,只要把这二者分开,即可进入新制度.农村养老保险国家已经承担了基础养老金部分,个人账户只要条件成熟即可建立.因此,新的制度可以作为全国统一的覆盖全民的养老保险制度.

2.新制度是公平和效率的统一体.基础养老金由国家提供,人人享有,保证了每个人的基本生活,维护了人的生存权,解除了老年人的后顾之忧,体现了社会保障税的收入调剂功能.个人账户根据个人收入由自己缴纳,将来的退休金和本人的收入成正比,每个人为了退休后生活得更好,会在工作时全力存入资金,体现了效率.新制度的公平和效率虽然和现在的社会统筹和个人账户相结合的模式类似,但由于现有制度存在庞大的个人账户空账问题,有可能最终回复到现收现付制状态,体现不到效率.所以新制度的公平和效率比现有制度更为显著.

3.双层次的养老保险制度可解决转制成本问题.现在的社会统筹和个人账户相结合的养老保险制度,老人和中人都存在转制成本问题,而且对于转制成本处理不当,造成了个人账户的大量空账.而在双层次养老保险制度中,老人的养老保险金还由国家继续支付,不需建立个人账户,中人和新人直接过渡到新制度,中人可按制度建立前的工龄按比例提高基础养老金.这样就解决了转制成本问题.

4.有利于人才在全国范围内、不同行业间的大流动.社会要发展,国家要进步,需要人尽其才,才尽其力.人才流动会促进人力资源的合理配置.双层次养老保险制度由于每人只有一个个人账户,单位和个人只要向该唯一的账户存入资金即可,所以个人的养老保险关系转移方便.这种全国统一的制度极大地便利了各类人员在不同地区和不同单位间的流动.

责任编校：黄晗