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摘 要 ：作为社会保障制度的重要组成部分,失业保险制度要发挥社会安全网和反经济周期等功能的前提是失业保险基金充足和稳定.如果没有充足和稳定的失业保险基金,就谈不上失业保险制度的稳定运行.本文立足于山西,分析了山西失业保险基金的运行情况,从基金收入、支出、结余等方面进行阐述,肯定了山西失业保险制度对于地区的社会稳定所发挥的作用的同时,针对基金运行中问题,提出了相应的解决措施,建议失业保险制度要具有预防失业和促进就业的功能,使其更好地为社会、为人民服务.
关 键 词 ：失业保险条例 预防失业 促进就业
失业问题是市场经济中一个永远的话题,也是政府干预市场理由的一个重要原因,而政府为了解决市场初次分配的不公平和不合理的重要手段是建立包括失业保险制度等在内的社会保障制度,再分配维护公平.失业保险是指国家依法强制实施的,通过国家、企事业单位和个人渠道由社会筹集集中建立失业保险基金,对因失业暂时中断生活来源的劳动者,在法定期限内支付失业保险金以满足劳动者的基本生活需要和通过转业培训、职业介绍等途径使劳动者重新就业的社会保障制度.作为社会保障制度的重要组成部分,失业保险制度要发挥社会安全网和反经济周期等功能的前提是失业保险基金充足和稳定.如果没有充足和稳定的失业保险基金,就谈不上失业保险制度的稳定运行,所以有必要了解失业保险基金的运行情况,以便改革如今的失业保险制度,使其更好地为社会、为人民服务.
山西失业保险制度的建立始于1995年,1995 年 10 月 1 日实施的《山西省城镇企业职工失业保险暂行条例》是 1995 年 5 月 18 日山西省第八届人大常委会第十五次会议通过的,作为一项正式的法律文件执行.2004 年 8 月 1 日山西省第十届人大常委会第十二次会议,审议决定废止《山西省城镇企业职工失业保险暂行条例》,以后的失业保险工作按国务院颁发的《失业保险条例》执行.此后对失业保险实施过程中的相关调整以通知的形式下发,对制度进行不断的完善.山西失业保险制度通过近20年的努力,从无到有,从小到大,基本上形成了失业保险的工作体系和行之有效的实施办法,并取得了显著的成绩.表1是山西城镇在岗职工失业保险基金情况.
从1995年参加保险人数187万人到2012年380.88万人,每年平均增长约11.4万人.参加山西失业保险的人员有了很大的提高,主要原因是失业保险制度关于制度保障人群的扩充.原先的制度只适用于国有企业的职工,没有覆盖非国有企业和事业单位的雇员,直到1999 年,我国《失业保险条例》的出台后,把非国有单位的员工纳入了失业保险的范围.《失业保险条例》总则第二条规定,城镇企业事业单位、城镇企业事业单位职工依照本条例的规定,缴纳失业保险费.城镇企业事业单位失业人员依照本条例的规定,享受失业保险待遇.本条所称城镇企业,是指国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业以及其他城镇企业.这种参保人数稳步增长的趋势还会继续持续下去.
在这18年里,山西失业保险基金收入环比增长率都超过了10%,除了2009年,2011和2012年都超过了30%,基金收入增速很快,收入持续增长,这样充足的收入足可以满足参保人员失业时支付的需要,有利于失业保险制度的良好运行.在2009年收入下降6.67%,是由于2007和2008年世界金融危机的影响开始深入我国各行各业导致经济增速放缓,经济下行压力大导致.但是在党和政府的坚强领导下,积极采取措施将危机影响降到最低,遏制了这种不利的发展局面,使得我国经济平稳过渡到健康发展的道路上去.在这种背景下,山西失业保险基金收入开始大幅度提高.
山西失业保险基金支出从2007年开始,连续三年大幅度提高,尤其在2008年达到了42.51%.出现这种现象的主要原因是受金融危机影响,经济衰退,失业人数增长过快,致使失业保险金支出增多所致.向失业人员支付保险金维持了他们在失业期间的基本生活需要,使他们不至于陷于贫困,维护了社会的稳定.
一般来说,失业保险基金的使用总原则为“以收定支,略有结余”,有多少基金收入,再安排多少基金支出,除此之外,还要留有一定的储备金以应付不时之需,这是失业保险制度设计的初衷.但是,从表1中可以明显看出山西失业保险基金结余过多,当年的基金结余占当年基金收入比重平均来说超过50%,这是不正常、不应该的.多年的失业基金结余量过大,说明失业保险制度设计不合理,比如说,在经济平稳发展的背景下,设计较高的缴费率导致基金收入增长过快,失业人数而又没有很多,导致很多基金闲置下来.或者没有按照制度设计所要求的支出范围支出资金.
针对失业保险基金结余过多的问题,我们可以采取的措施有：
第一,重新制定缴费率.在《失业保险条例》第二章第六条规定,城镇企业事业单位按照本单位工资总额的百分之二缴纳失业保险费.城镇企业事业单位职工按照本人工资的百分之一缴纳失业保险费.该规定实行已有10余年,现在的经济社会发展环境和10年前相比,已经有了巨大的变化.为了适应这种变化,有关专家应该切实分析内外环境,运用精算等手段重新制定缴费率,适当降低缴费率,可以为企业和员工减负,这样可以降低企业成本从而培养竞争优势,以便使企业发展壮大,也有利于员工收入的提高,提高生活水平,可谓一举两得.
第二,严格按照制度规定的支出范围支出资金.在失业保险制度的构成中,基金一方面用于支付保险金以保证失业人员的基本生活需要,另一方面,要将基金用于促进就业等方面,以便使员工稳定就业.《失业保险条例》第十条规定,失业保险基金用于下列支出：失业保险金；领取失业保险金期间的医疗补助金；领取失业保险金期间死亡的失业人员的丧葬补助金和其供养的配偶、直系亲属的抚恤金；领取失业保险金期间接受职业培训、职业介绍的补贴,补贴的办法和标准由省、自治区、直辖市人民政府规定；国务院规定或者批准的与失业保险有关的其他费用.2007 年山西省出台了《关于加强失业保险管理进一步发挥失业保险促进再就业功能的意见》（晋劳社厅发[2007]138 号）.既然有明文规定,相关经办机构及工作人员应严格按照规定执行,合理安排失业保险基金,将其中一部分用于职业培训、职业介绍等方面,提高失业者的技能和素质,以便使其适应新工作的要求,更好地为社会服务,实现人生价值.
第三,适时情况下,扩大失业保险基金的支出范围.现行制度下,没有规定基金用于预防失业方面,这是制度的盲区.在时机成熟时,应该将预防失业的功能加到制度中去,从而从源头上抑制失业的发生.可以加快建立失业预警机制,完善劳动力市场,使劳动力供求信息能够及时传播等.
山西失业保险制度从建立到现在,历经近20年,发挥了制度最本质的功能,那就是为失业者提供经济收入保障基本生活需要,维护社会稳定以及防止社会分裂.但是制度运行到现在,面临的经济社会环境已经有了很大变化,应该与时俱进,对失业保险制度进行改革,从预防失业和促进就业着手,使失业保险制度朝着多功能的方向发展.
（陈健辉,1993,男,山西介休人,山西财经大学学生,主要从事经济学和社会保障领域研究；郑纬仁,1992,男,山西阳泉人,山西财经大学学生,从事社会保障领域研究.）