社会保险全覆盖形势下的经办管理问题与(下)

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（接上期）

三、措施建议

建立完善的社会保障经办管理服务体系,是统筹城乡社会保障体系建设的重要内容,也是社会保险全覆盖形势下,实现更加公平和可持续发展的社会保障的基本要求.为加快我国社会保障经办管理体系建设,提升社会保障管理服务能力,提出如下措施建议.

(一)整合各级政府和不同部门之间的社保管理服务资源,形成统一经办格局

理论和实践都证明,管理服务资源分散,政出多门,多头管理,是最没有效率并浪费资源的一种模式.今年初,国务院已经明确了将城镇居民社会养老保险和新农保合并为城乡居民基本养老保险,并实现统一经办和管理.当前,社保管理服务中的资源分散主要体现在城乡居民基本医疗保险分散在人社部门和卫生计生部门,社会保险费的征缴分散在人社部门和税务部门,应尽快整合这些经办管理服务资源,实现统一经办.

在城乡居民基本医疗保险经办方面,要根据国务院机构改革和职能转变方案,尽快实现三项基本医疗保险的统一管理.《社会保险法》明确规定社会保险行政部门负责整个社会保险（包括医疗保险）的管理.特别是新一轮医改明确要求加强医疗保险对医疗服务的约束作用、发挥医疗保险在医改中的基础性作用.基于上述原因,将现由卫生计生部门管理的新农合划归人社部门管理,建立统一的城乡居民医保制度,实现城乡居民医保管理“七统一”,即政策统一、缴费和待遇标准统一、统筹层次统一、基金统一管理、医保目录统一、经办管理机构统一、医疗服务监管和支付办法统一.

从我国社保费征缴流程看,参保登记、缴费申报和基数核定全部由社保机构承担,经核定后由银行托收,按规定分账处理（划分统筹基金和个人账户基金）后直接进入社保基金收入专户.目前办理社保费代收的商业银行网点已遍布城乡.税务机构征收增加了基金管理环节,拉长了基金管理链条,完全没有必要.另外,税务代征主要针对正规用人单位,对大多数的中小微企业、个体工商户和灵活就业人员都是由社保机构征收,税务代收的险种也主要是职工养老保险和职工医疗保险.随着参保人群中灵活就业人员、个体参保人数和居民的不断增加,以及按照社保法规定必须“五险合一”统一征收的要求,税务征收已经不符合我国社保发展的需要.应尽快明确做出规定,将目前由地方税务部门征收社保费的业务归还给社保机构,实现由社保经办机构统一合并征收.

同时,建议整合高龄津贴、计划生育奖励补助、村干部养老保障等社会保障项目,改变多头管理、重复投入等问题.具体措施,一是将民政部门推动建立的一些地区的高龄津贴等划归人社部门管理,并入城乡居民养老待遇.二是将组织部门、民政部门等管理的村干部、老党员养老补贴等并入职工养老或城乡居民养老制度.三是将卫生计生部门管理的计划生育奖励补助发放业务交由人社部门经办,各项养老待遇由社保经办机构统一发放.同时要梳理针对特定人群发放的各类生活补助,包括社会优抚、被征地人员养老补助、抚恤金、非因工死亡职工遗属生活困难补助、精减退职回乡老职工配偶生活困难补助等的经办业务,使这些管理项目和内容实行集中统一管理.

另外,在社会保险经办管理体系内部,也要下决心改革经办体制,整合职能重叠的机构,实现多险合一经办,再造流程.围绕陆续出台的社保重大改革举措,统一设计经办规程,以适应社会保障全覆盖的需要.

(二)夯实基础,加紧建立覆盖全民的社会保险登记制度

一是加强社会保障经办“三化”建设,以参保单位和参保居民对社会保险的管理服务需求为导向,大力推进标准化、信息化、规范化建设,加快制订实施社保标准,全面推行“网上经办”,加快发行社会保障卡,尽早实现参保人员人手一卡,并着力拓展应用；二是加强社会保险经办队伍建设,以完善岗位规范、严格经办纪律要求、推行文明服务为主要内容推进行风建设,努力实现为广大参保人员提供精心尽心贴心的服务；三是优化经办管理服务模式,实现从面向单一人群向城乡统筹经办转变,从专管员制向综合柜员制转变,从单一的大厅服务向大厅和网上共同经办转变,从服务网点集中在城区向街道、社区、乡镇劳动服务平台下沉转变,从经办机构统一经办向多渠道购买利用社会公共服务转变,不断提高经办服务的可及性和便捷化.

推行“全民参保登记计划”,对社会保障制度的长期可持续发展,实现社会保障的公平意义重大.通过全民参保登记,可以有效解决当前在城乡居民养老保险中青壮年参保率低的问题,与强化激励机制相结合,可以有效解决已经参保的居民缴费选档低、期限短的问题,是从根本上解决社会保障制度公平性问题的重要举措.

（三）改革社会保险管理服务体制机制,探索建立适应全覆盖要求的社会法人治理结构,逐步形成“政府主导、社会和商业机构参与、参保单位和参保人监督”的多元社保服务供给机制

西方公共管理论认为,公众不断增长的公共服务需求要求政府在理念、功能和组织体制方面进行改革,打破行政官僚体制,建立以民众需要为导向和具有服务理念的管理体制.新公共管理的理论主张政府与公民的关系是“顾客导向”型的主客体关系.社会契约理论也认为,公共服务机构隶属于政府部门,行政色彩浓厚、独立性差,是服务能力功能不足的重要根源.社保经办管理应当改变目前在一些地区存在的命令式、管制式做法,确立与公众沟通式、协商式、治理型管理服务方式,建立一套具有整合能力和迅速回应能力的社会保险经办管理服务机构.

社会保险制度启动初期,其经办管理靠行政手段推动是非常必要的,但是随着社会保障制度的全民覆盖,社会保险机构管理服务供需矛盾的加大,尤其是国家在大力加强公共服务型政府时期,仅靠行政手段是不能满足公众对社会保险公共服务的要求,必须引入公共服务治理机制和服务方式.在机制上,应当改变完全靠政府机构提供服务模式,引入民营服务和市场竞争机制、公众参与的治理机制.在组织体系上,建立扁平化的经办管理组织机构体系.为了实现我国社会保障经办管理法人治理结构的目标,要根据社保管理服务内在规律,界定社会保险的服务项目,鼓励具备条件的社会组织和公众参与部分社会保险经办.具体细化社会保险经办业务,划分出哪些业务的服务项目必须由经办机构本身提供,哪些是可以委托外包的服务项目及采用社会化、市场化提供的服务项目,以便更好地利用社会资源,提高机构工作效率和能力,防止经办机构的无序扩张和臃肿.实现部分服务外包,引入社会治理和公众参与,参保人可以有更多的选择,就像商业银行或商业保险公司的经办模式,群众可以就近选择服务好的网点. 在依托社会组织,部分社会保险经办业务外包方面,有些地方已经进行了有益的探索：湖北省对农村基层的社会保险业务交由乡镇政府实行购买服务、经营性服务.从2005年开始改革乡镇事业单位,按照“政府主导、财政保障,市场导向、平等竞争、合同管理、监督”的原则,将包括社会保障在内的部分业务外包给民间组织,建立了“以钱养事”的管理服务新机制.重庆市利用遍布城乡的商业保险机构网络,探索商业保险参与农村社会保障的经办管理.经过几年的实践,已经构建起了商业保险机构为主经办农村社会保障的工作体系,探索了多层次经办农村社会保障体系的又一途径.江苏省江阴市自2006年以来,也实施了委托商业保险公司参与新农合的经办管理工作.这些实践探索,为我国建立“政府主导、社会参与、公众监督”的社会保险经办管理新型法人治理结构奠定了基础,应在总结各地经验基础上,结合事业单位机构改革,逐步实现社会保险经办管理的法人治理结构.

（四）加快推进“金保工程”二期建设,尽快实现参保人人手一卡,社保卡“一卡多用、全国通用”目标,为经办提供便捷高效安全的技术手段

信息技术的发展和互联网的普遍应用,将会彻底颠覆传统的社会保险经办管理模式.应主动适应,积极应对新技术带来的管理服务变革.当前,要以社保卡和“电子社保”为载体,综合、广泛集成各类应用模块,加快推进电子社保.应制定社保卡应用指标体系规范,建立“电子社保”服务基本标准,建设全民参保登记系统和全国个人权益记录网上查询服务系统,以及跨省异地就医结算、异地养老金管理系统.要建设实施社会保险经办管理的“四位一体”体系,既社会保险信息交换和共享平台、养老保险权益保障和异地就医管理服务平台、参保缴费和待遇享受监控平台及管理服务人员教育培训平台.建立“三个机制”,既社会保险基金风险多方共担机制、基本医疗保险的供需双方谈判机制和社会机构参与社会保险管理的多渠道社会保险服务提供机制.这些平台和机制的建立,可以从根本上解决长期以来社会保险经办机构人手少、事务多、经费紧、监督难的问题.

(五)加快制定和实施社保管理标准化,实现精确管理

标准化是提升社会保障经办管理服务能力的必由之路,也是实现社会保险精确管理的基础.目前已有《社会保险服务总则》等3个国家标准和《社会保险视觉识别系统》等3个行业标准发布实施,要将贯彻落实已发布实施的各项标准作为契机,加快推进社会保障管理服务的标准化建设.一是在此基础上,进一步建立社会保险基金的监测预测预警系统,将数理方法全方位运用到社保管理服务工作中,在注重定性管理的同时,更加注重定量控制.用具体、明确的量化标准、模型和算法,取代笼统、模糊的管理要求,将量化渗透到社会保险管理服务的各个环节,并以量化的数据作为提出问题的依据、分析判断的基础、考察评估的尺度,以实现对参保者的引导、调节和控制.并分析当前和未来一定时期基金的收入、支出情况,及其可能的风险,提出防范措施；二是逐步实现社会保险管理模式由层级管理,逐步向矩阵式、网格化管理模式转变.层级管理的信息传递是单项的,而矩阵式、网格化的管理模式是多点并且相互融会贯通的.矩阵式、网格化管理模式,可使参保者在一定范围内在任何一点都可获得社保服务的便利,从根本上解决社会保险关系转移接续方面的问题.三是在社会保险经办管理服务中,在信息化、网络化技术基础上引入大数据、云计算、物联网等技术.逐步实现社会保险经办管理的智能化识别、定位、监控等管理和服务的功能,随时随地实现人与人（通过PC和非PC）,人与物,物与物之间的交互,将物联网技术引入社会保险管理服务领域,通过基于这些交互信息之后提供的智能信息,可大大提高对社会保险基金的监督能力和水平.

（作者系人力资源和社会保障部社会保障研究所研究员）