城镇社会养老保险扩大覆盖面难的因素

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[作者简介]珊0清瑞(1965-),男,占林农安人,辽宁大学人口研究所副教授,主要从事收入分配与社会保障研究.

[摘 要]中国城镇社会养老保险体系已经覆盖了绝大多数国有和集体企业的职工,但个体工商户、灵活就业等从业人员的覆盖面却很小.在这种情况下,国家制了扩大覆盖面的政策并在全国范围内组织实施.迄今为止,城镇社会养老保险扩大覆盖面工作的成效并不显著.本文从经济学角度分析了城镇社会养老保险扩大覆盖面的制约因素,给出了解决方案,井提出了相应的政策建议.

[关 键 词 ]社会养老保险；扩大覆盖面；经济因素；制度因素

[中图分类号]F840

[文献标识码]A

[文章编号]1672-2426(2006)06-0009-02

中国养老保险制度改革经过了十多年的发展历程,现在已经建立了比较成熟的城镇社会养老保险体系,虽然它覆盖了全部国有企业、部分集体企业以及其他类型企业的职工,但是,个体、灵活就业等从业人员的覆盖面却很小.辽宁试点模式刘这部分群体加入养老保险进行了明确规定并降低了缴费标准,但扩大覆盖面的工作仍然裹足不前 根据对《中国统计年鉴》、《劳动和社会保障事业发展统计公报》的数据进行整理分析,养老保险覆盖率仅为60％左右.从近几年参加城镇社会养老保险人员的数量看,基本上可以判断其他所有制单位没有参加这项基本养老保险.本文对城镇利：会养老保险扩大覆盖面遭遇的瓶颈问题进行了分析,并提出了一个制度改革的解决方案,最后给出了结沱和政策建议.

一、养老保险扩大覆盖面难的经济因素

在经济体制改革过程中,城镇居民的收入分配差距越来越大,产生极为明显的以高、中、低收入群体为特征的社会分层.从社会学的角度看,当前中国社会的群体差异或矛盾问题,绝大多数是以利益群体的形式表现出来的.根据2005年度国家发改委公布的数据,城巾居民收入差距的基尼系数已达到合理值的上限0．4左右,城市居民最低收入1／5人口只拥有全部收入的2．75％,仅为最高收入1／5人门拥有收入的4．6％.从收入水平角度来看,中高收入群体包含了绝大多数具有正式丁作的全日制人员,而低收入群体则包含了绝大多数没有正式工作的下岗职工和灵活就业人员.彬据劳动和社会保障部社会保险研究所的预测数据,中国包括企业下岗失业人员和农民工在内的灵活就业群体大约在1．3亿人左右,社会分层导致了社会网络的变异,一些低收人群体已经沦为社会的边缘群体,在社会福利与保障等方面呈现越来越偏离社会中心的趋势.这部分群体为工作和生活日夜奔波,收入水平却只能解决当期的消费,对于未来的消费没有能力做出合适的安排.养老保险对他们来说,就像一块美味的蛋糕,想品尝却没钱购买.

根据辽宁试点模式,个体工商户等从业人员缴费18％.以辽宁省为例,2004年社会平均上资为11911元,在岗职工平均工资为14922元.即使以社会平均工资为缴费基数,每个月养老保险缴费也需要179元；如果以在岗职工平均上资基数,那么每个川养老保险缴费则需要225元.很明显,对于没有固定单位、需要自己全额缴费的灵活就业人员来说,缴费率太高,无法承受.城镇养老保险扩大覆盖面的策略是希望将个体上商户、灵活就业人员甚至是农民工吸纳进来,但社会分层导致这部分群体较低的收入水平,缴费率过高使他们无法跨进养老保险制度的门槛.当然,对于这部分社会群体来说,也存在养老保险的逆选择问题,个别人对养老保险存在认识上的误区.根据我们对沈阳市铁西区两个社区的社会调查,两极分化导致低收入群体越来越多是城镇社会养老保险扩大覆盖面难的主要因素,而社会个体逆选择、缺乏养老保险观念等因素则是次要因素.为此,只有在经济与公共政策选择中采取一些有效措施,建立收入分配调整机制,缩小收入差距,才是建立和谐社会以及逐步提高城镇社会养老保险覆盖面的根本途径.

二、养老保险扩大覆盖面难的制度因素

辽宁试点模式已经包含了扩大覆盖面的制度设计,对个体工商户、灵活就业等从业人员参加社会养老保险进行了明确规定.原来政策规定这部分人员缴费率为18％,其中10％划归社会统筹,8％进入个人账户,享受待遇不变；2005年国家对此政策又进行了相应调整,缴费率由18％提高到20％,其中12％划归社会统筹,8％进入个人账户.这一政策包含着激励机制的制度设计,只要承担10％的社会统筹缴费率,则就拥有亨受20％社会统筹缴费率待遇的权利.虽然这项政策明显对个体工商户、灵活就业等人员有利,但在实际操作过程中并没有达到预期的效果,也就是说这种激励机制并没有把更多的社会个体吸引到城镇社会养老保险体系中.那么,是什么原因造成这种现象呢除了经济因素外,一定是在制度安排与设计上还存在着某种约束,导致城镇社会养老保险扩大覆盖面收效不佳.城镇社会养老保险扩大覆盖面遭遇瓶颈的制度冈素主要来源于两个方面.一是养老保险制度设汁不合理,二是社会个体收入水平低.

首先,辽宁试点实行社会统筹与个人账广相结合的部分积累模式,社会统筹部分由企业按照20％的缴费率缴费,个人账户由个人按照8％的缴费率承担,合汁缴费率约为28％,退休期间的养老金待遇按照社会统筹与个人账户分开享受.汇规就业人员只需缴纳个人账户费用,而社会统筹费用由企业缴纳.而个体工商户等从业人员虽然缴纳18％,但没有固定单位的人员只能自己承担社会统筹的10％缴费,也就是说18％的养老保险缴费完全由个人承担.从制度安排上,看似有利于个体工商户等从业人员,实际上这部分群体负担的养老保险成本明显高于城镇正规就业人员.

其次,低收人群体无力承担18％的养老保险缴费率.根据辽宁统计年鉴,如果缴费率为社会平均上资的18％,那么低收入群体养老保险缴费占个人收入水平的比重超过了50％,占人均可支配收人的比重超过厂30％.在这种情况下,这部分群体无力缴纳养老保险费用,对参加养老保险心有余而力不足.在这种情况下,绝大多数非正规从业人员将没有经济能力对生命两期的消费做出恰当的安排,不得不放弃养老保险而把经济收入用于当期的消费上.社会个体的收入水平与养老保险缴费水平的矛盾产生了制度约束,只能把低收入社会群体拒之门外.

由此可见,如果不对城镇社会养老保险的制度设计做出调整,扩大覆盖面的目标就不能顺利实现.

三、基于扩大覆盖面的制度再设计

从上面的分析中可以看到,城镇社会养老保险扩大覆盖面难的丰要原因是社会个体收入水平低与制度门槛高的矛盾.要想解决这个问题,一方面是调整收入分配格局,缩小收入差距,提
高低收入群体的收入水平；另一方而是对城镇社会养老保险的政策做山一定调整,降低制度门槛.

现在,我们关心的问题是基于扩大覆盖面的政策调整是否具备一定的可行性实际上,现行模式关于个体工商户等从业人员的参保政策足没有效率的,一是这部分群体养老金缴费低于给付将产生新的隐性债务,影响养老金收支的长期均衡；二是缴费率过高使这部分群体无力承担,不利于扩大覆盖面.鉴于此,就应该对缺乏效率的现行城镇社会养老保险政策进行一定调整.这种调整的理论根据就是在建立和完善养老保险体系过程中,要在坚持公平优先的基础上兼顾效率,因为缺乏效率的制度无助于实现公平,为扩大城镇社会保险的覆盖画,应改变现行社会保险的框架,适当降低参保标准.这样,为扩大城镇社会养老保险覆盖面和提高制度效率,就可以对现行政策做出一定调整.这种政策调整是以辽宁省试点方案中对个体工商户等从业人员的政策规定为依据,主要是实行灵活缴费率,并将缴费与给付完全对应.

这种制度设汁兼顾厂公于与效率,体现了权利与义务的刘应,降低了城镇社会养老保险的制度门槛.社会个体可以根据收入水平选扦缴赀方式,体现厂制度设计的灵活性.社会个体多缴赀,则未来的养老金待遇就高；少缴费,则未来的养老金待遇就低.为了激励社会个体积极参加城镇养老保险,制度没计在享受养老金待遇是增加了补贴机制.补贴标准与社会个体缴费水平挂钩,缴费率高,则相应的补贴系数就高.这种制度设汁沿袭了现仃养老保险模式,只是在局部上进行了一定的调整,具有很大的优越性.在个体工商户、灵活就业等从业人贝中,高收入者不管是否有工作单位,都町以自己向社会统筹账广和个人账户缴费；中等收入者如果有工作单位,则只需刘个人账户缴费,这两部分群体不存在缴赞能力问题,可臼行选扦养老保险模式,既可以参加正规就业人员的养老保险模式,也可以参加改革后的个体工商户等从业人员的养老保险模式.如果是没有工作单位的中等收入或者是低收入者,可以根据经济状况和收入水平向社会统筹账户和个人账户缴费,这样不至于对他们的生活消费造成太大影响.

四、结论和政策建议

城镇社会养老保险扩人覆盖画的目标就是把全体劳动者吸纳到养老保险体系中,并给他们带来持续增进的福利和退休生活保障.从发展进程来看,城镇社会养老保险扩大覆盖面遇到了一定的困境,成效并不显著.造成这一问题的因素有很多,但最主要的因素是社会分层和收入分配所导致的经济约束以及制度门槛过高超过社会个体承受力的制度约束.这两种约束直接导致低收入社会群体无力参加养老保险制度,这是城镇社会养老保险扩大覆盖面难的根本原因.为改变这种状况,应该采取积极有效的政策和措施,大力推进城镇社会养老保险扩大覆盖面工作.

1．进行产业结构调整,制订积极的就业政策,推进城镇就业和再就业工作,提高低收人群体的收入水平,在经济政策与财政公共政策选扦中采取一些有效措施,建立收入分配调整机制,缩小收人差距,为构建和谐社会和扩大社会养老保险覆盖面奠定基础,只有这样,才能提高个体、灵活就业等低收入群体的收入水平,从而为其参加养老保险铺平道路.

2．对养老保险制度进行再设计,调整辽宁试点模式中对个体工商户等人员参加城镇社会养老保险的政策规定,一是通过灵活的缴费率设计降低制度门槛,二是设计合理的激励机制吸引社会个体参加养老保险.只有这样,城镇社会养老保险扩大覆盖面工作才能顺利进行,并实现预期的覆盖日标.

3．为加快扩大覆盖面的进程,要大力加强城镇社会养老保险的宣传推广工作.要在全社会范围内,利用各种媒体宣传社会养老保险的政策,尤其要明确参加社会养老保险的权利、义务和未来的养老金收益.目前,一些社会个体不知道什么是社会养老保险,也不了解社会养老保险的机制,更不清楚参加社会养老保险自己未来能够获得多少待遇,因此,对社会养老保险在队识上就存在偏见,不利于扩大擅盖面工作的推进.合理有效的宣传和引导．将消除社会个体对社会养老保险存在的偏见,促使社会个体自愿参加城镇社会养老保险体系.城镇社会养老保险扩大覆盖面的工作是一项巨大的福利工程,址构建和谐社会并为全体劳动者提供适度经济保障的基础.

因此,在扩大城镇社会养老保险覆盖面过程中,要始终坚持“立足现实、适度发展；梯度对接、平稳推进”的原则,并采取“低水平、广覆盖”的策略,逐步扩大城镇社会养老保险的覆盖面,为所有城镇职工提供适度的养老保障.

责任编辑 宫秀芬