公共服务路径的多维

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[摘 要]随着人民群众日益增长的社会公共需求和我国政府向服务型政府的不断转变,公共服务创新成为摆在政府面前急需解决的问题.文章探索了公共服务的四条创新路径：体制创新,即创新公共服务的体制、机制和模式；技术创新,实施公共服务的“三个一”工程,即“一卡通”、“一站式服务”和“一个公共信息平台”；融合创新,将公共服务项目与一些以盈利为目的的商业行业相融合,充分发挥政府和市场两种力量；服务方式创新,主要是公共服务外包、短流程服务等新型高效的服务方式.

[关 键 词 ]公共服务创新；公共产品创新；创新路径

[中图分类号]C916.2 [文献标识码]A [文章编号]1673-0461（2013）06-0035-09

一、引 言

中国社会正在从初步小康水平向全面小康社会过渡,从以经济发展为中心向以民生为导向的和谐社会建设过渡,人们在享受经济发展带来的较丰裕的物质生活的同时,对社会公共服务有了更高的要求.而人们日益增长的社会公共需求与我国公共服务水平较低、公共服务设施不健全、公共服务体制落后、公共产品陈旧的现状之间的矛盾愈发尖锐.因此,加快公共服务创新和公共产品创新,逐步建立适合我国国情的新的公共服务体制,增强政府提供基本公共服务的能力,推进我国政府向服务型政府的转变,已成为我国共建共享和谐社会的重大任务.

二、体制创新：创新公共服务的体制、机制和模式

总结我国多年来公共服务体制机制改革的经验教训,借鉴其他国家的成功经验,我国的公共服务体制机制改革可以从以下几个方面着手进行：

1. 政府的主导地位

在公共服务体制创新中,引入市场机制和社会多元化参与是一项很重要的内容,但并不意味着政府要退出公共服务领域的指导地位,仍要坚持政府在公共服务中的主导地位.尤其是一些基本公共服务领域,如教育、基本医疗等等方面,政府在整个公共服务的“规划、付费、监管等方面仍发挥着主导作用”.[1]政府要在总体的方向上进行宏观的把握,尽量缩短城乡差距、不同省份城市间的差距,实现基本公共服务的均等化.

2. 引入市场机制,实现公共服务创新的多元化参与

关于公共服务创新的多元化参与问题,自20世纪70年代以来,西方公共服务创新中公民参与理论经历了3个时期：最早的是新公共管理运动提出的新公共管理理论,它是一种“以采用商业管理的理论、方法及技术,引入市场竞争机制,提高公共管理水平及公共服务质量为特征的管理主义”.[2]其基本主张就是让工商企业和私营部门参与到政府的公共服务中去.第二阶段是新公共服务理论,新公共服务理论是“关于公共行政在将公共服务、治理和公民参与置于中心地位的治理系统中所扮演角色的一系列思想和理论”.[3]在该理论中,公民参与被提到了公共服务中的中心地位,并强调要在政府与公民之间建立信任和合作关系.第三个阶段是治理理论,这是西方公民参与公共服务创新的全新阶段.“与统治相比,治理是一种内涵更丰富的现象,它既包含政府机制,但同时也包含非正式、非政府的机制,随着治理范围的扩大,各类人和各类组织等得以借助这些机制满足各自的需求,并实现各自的愿望.”[4]该理论认为治理实际上就是政府与社会关系的重构、政府权力回归社会的过程.治理理论中所提到的善治状态有赖于政府与公民的合作,有赖于公民对治理过程的认同和支持.这种认同和支持来源于公民的积极参与.

我国改革开放30多年来,市场的高效率显而易见.因此将市场机制引入到公共服务体制改革中,使部分公共服务实现市场化运作,增强社会团体、行业组织对公共服务的参与度.民间资本参与提供城市基础设施、教育、医疗、交通等公共服务,有利于改变政府包揽一切公共服务项目、公共服务成本高、效率低的局面.具体说来,“可以通过招标采购、合约出租、特许经营、政府参股等形式,将原由政府承担的部分公共职能交由市场主体行使.可以考虑开放经营性公共服务市场,消除社会资本进入障碍,营造有利于各类投资主体公平、有序竞争的市场环境,以打破传统公共产品生产模式的垄断状态”[5].

我国公民参与公共服务同西方相比,起步较晚,发展较慢.但进入21世纪以来,公共服务问题受到了政府和社会的全面关注,由于在公共服务的发展过程中,存在着利益关系的多元化以及分配方式上的差异化问题,这就极大地激发了公民的参与热情,随着利益分化和利益冲突的出现和加剧,公民希望通过参与公共事务、借助公共权力来化解矛盾和冲突.但同西方相比,我国公民参与公共服务无论从公民自身的素质、政府的认识以及互动的手段等等方面都存在着很大的差距.

因此,借鉴西方的成功经验,结合我国发展的现状,公共服务创新中公民参与有如下几条路径选择：第一,要提升政府的理性认识.政府一方面要认识到公共服务创新本身的属性,在此基础上认识到公共服务创新仅仅靠政府自身的力量是不够的,政府本身是有其局限性；另一方面,公民参与的可行性与必要性要纳入到政府的理性认识中去.第二,培养公民的参与意识.想要公民参与到公共服务中去,仅靠政府的政策约束是远不能达到目的的,政府要加强对公民的培训和引导,并适时地组织公民参与实践,在整个社会建立起公民参与的氛围.第三,要根据实践的反馈不断地建立和健全公民参与的制度建设.第四,根据不同地区、不同行政区划的特点,制定相应的公民参与形式,因地制宜,因人而异.第五,培育和壮大社会组织.[6]

3. 改革科层制,构建新型政府组织形式

一是压缩层级,实现政府“扁平化”.利用现代信息技术,将管理层次的重心移向高层,对一大批中层机构和人员进行裁减或转移,缩短高层与基层的距离,为基层提供更多的参与机会和创造空间.二是按照精简、高效、统一原则以及决策、执行、监督分离协调的要求,整合政府各职能部门,使之更趋科学合理.三是引入竞争机制以及私营部门的先进管理理念、方法和技术,使政府更具灵活性和更有回应性.[7] 深圳是我国首个践行精简政府机构,实行大部制的城市.2009年8月,深圳市政府公布了《深圳市人民政府机构改革方案》,深圳市按照“大部门”方向,以转变政府职能为目标,以“大行业、大管理”的思路,对现有的政府机构进行了全面重组.改革后共设立31个机构,主要分为3大类：“委”、“局”、“办”.其中,“委”即“委员会”,肩负决策职能,包括发展和改革委、科技工贸委、财政委、国土和规划委、交通运输委、卫生和人口委、人居环境委共7个委员会；“局”,是执行机构,包括住房建设局、人力资源和社保局、文体旅游局、市场监督管理局等；“办”,即办公室,包括应急管理办公室和法制办公室、金融服务办公室.前者协调突发和应急管理工作,后两者是协助市长工作,不具备对外管理职能[8].

根据深圳市有关文件和资料的介绍,深圳此次大刀阔斧的改革“要紧紧抓住政府职能转变这个核心,着重解决制约深圳经济社会发展中的深层次矛盾和问题,进一步消除体制机制障碍.”深圳此次改革实现了5大突破：第一,统筹宏观发展,提升产业能力.组建科技工贸和信息化委员会,对全市产业统筹管理.第二,城市建设和管理整体协调发展.具体为：城市总体规划和土地规划相结合,交通运输统筹以及林业园业进行统一管理.第三,全面改善和提升人居环境质量与水平.统筹环境治理、水污染防治、生态保护、建筑节能、污染减排和环境监管等工作.第四,理顺市场监管体制,加强统一监管执法.第五,在社会管理和公共服务领域突出改善民生.[9]从深圳的此次改革可以看出,新一轮行政管理体制改革提出政府职能要向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变,加速推进“政企、政资、政事、政社”分开,这就使政府回归于本位,进一步厘清政府与社会、政府与市场的关系：凡是能够由市场机制调节的事,坚决放给市场；凡是应由企业自主决策的事,一律交还企业；凡是能够由社会组织解决的事,积极移交社会组织管理；凡是应由政府承担的职责,要切实履行好.[10]总之,这种分层级的政府组织结构、大部制的组织框架对于转变政府职能至关重要,值得全国各省份地区学习效仿.

大力进行公共服务体制机制创新的根本目的和必然结果就是建立一个服务型的政府,所谓服务型政府是相对传统计划经济条件的政府管理模式而言的,计划经济条件下,政府大包大揽,所有的农工商业从计划到生产再到最后的分配,都由政府统一计划并发出指令,而对于社会事务的管理主要采取以行政管理为主的管理手段.而公共服务型政府相对于传统的政府管理形式则 “是从理念到社会秩序,到产生过程,到宗旨,到其承担的任务,再到其担负的责任,都发生了革命性变化的政府,它是一种全方位的变革.”[11]

4. 建立和健全公共服务的公民监管、舆论监督体制

坚持将公共服务从提案到政策出台再到具体实施的每一个环节都以记者招待会、信息上网等等方式向公众公布,让公民和舆论监督.[12]并且设立反馈路径,政府的政务信息上网和开通政府微博或领导个人微薄是实现信息反馈的有效途径,大大方便政府与民众的交流,使政府工作能够切实得到监管.针对公共服务改革过程中出现的不当不法行为及时根据民意进行修正和处理,使公共服务建设能够真正用之于民,为民造福.

5. 建立公共服务绩效管理和评价机制

多年来,我国评价各地方政府官员的政绩的主要指标是经济指标,这样的结果导致地方政府往往只重视经济的增长,而忽视公共服务建设.要改变这种局面,就要制定公共服务建设标准,将其纳入到考察地方政绩的体系中来,并且要赋予公共服务体制机制改革成效较高的权重,这样才能充分调动地方政府的积极性,实现公共服务体制机制根据各地区不同情况进行因地制宜的创新.“要引入多元化的评估机制,坚持透明性、公开性的原则, 以公民为中心,以满意为尺度,积极引入外部评估机制,建立多元化的绩效评估体系.”[13]

三、技术创新：实施公共服务的“三个一”工程,构建新型公共服务体系

公共服务的“三个一”工程,即一站式服务工程、一卡通工程、一个公共服务平台工程.

1. 一站式服务

一站式服务是指企业和公众只要去一个政府综合办公地点即可办理需要政府办理的一切相关业务.如今,各地区都在积极地探索一站式服务的具体模式.一站式公共服务机构既是中国公共服务理念、模式和手段创新的载体, 也是中国政府职能改革在现阶段的集中体现.[14]一站式服务涉及到多个政府部门在人员、时间、地点以及工作流程上的通力配合,如何协调好各个部门,以最低的成本带给市民最方便的服务是一站式服务的重中之重.对于流动人口的管理往往是一站式服务的“最佳见习区”.在社区工作站、或计划生育家庭健康指导站等基础上,建立实行人口登记、计划生育、劳动就业和社会保障、民政、教育、卫生、综治、房屋租赁备案及相关便民办税等服务管理事务“一站式”受理.实行“多证合一,多措并举、多位一体”的管理模式.

除了服务窗口和大厅的“一站式”受理外,还有一种形式是电子政府的一站式服务.所谓电子政府的一站式服务是以客户需求为中心,以公共服务的提供环节为关键基点,最大限度满足企业和公民的服务需要,依托政府门户网站或者行政服务中心,通过整合政府相关部门的业务活动,为公众提供便捷、一体化的服务.这种以增进服务效能为核心的业务流程设计超越现有的政府体制结构的限制,目的在于通过相关部门协作,将相关部门的活动集中到一个业务处理平台上,追求某一项政府业务效能最大化.[15]政府在处理事务时,首先需要保证审批流程的流畅.在构建的过程中,有许多需要注意的问题：首先,首要因素是政府领导者.建立电子政府一站式服务,就是改革现有的政府模式,这就要求领导者有足够的决心和魄力,并且了解一站式服务的相关流程,还能够调动手下人的积极性,这样才能给电子政府一站式服务提供先决条件.其次,信息系统的建设.电子政府一站式服务通过运用电子信息技术,建立新兴电子政府公共管理模式,它包括过程集成模式、后台信息共享模式和前台混合运行模式.这些都离不开信息系统的建设.[16]最后,是跨部门的政务协同.要求政府在追求管理服务整体效能过程中突破组织隔阂、通过资源共享, 实现跨组织流程的对接和整合, 最终形成一体化的政务处理. 2. 一卡通

“城市一卡通”是随着电子计算机技术的高速发展,“电子商务”和“电子货币”支付手段的日益成熟,提出的新概念,是一项以IC卡为技术基础,整合多项公共事业消费的公共服务卡.[17]随着近几年的发展,“城市一卡通”的功能不断扩展,从起初的公共交通运输支付已经扩展到公用事业的收费,如水电费、煤气费等,以及医疗保险、社会保险、商业保险等保险费用缴纳；在一些指定的超市内实施小额消费支付；个人和企事业信用档案管理；停车场收费；企业员工考勤管理；门禁等等方面.

建设“城市一卡通”工程的具体做法是,在现有医保卡功能基础上,增加养老保险、失业保险、工伤保险、生育保险以及其他公共服务的相关功能,以居住证为基础,推行“一卡通”服务.在“城市一卡通”具体运作过程中,要解决几个关键问题：其一,要有一个专门的领导机构和好的规划、周密的实施方案.由于“一卡通”的功能涉及到社会生活中的方方面面,因此必须建立一个专门的领导机构来从宏观上对整个工程建设进行管理和调控.其二,围绕“一卡通”的相关职能部门要通力协作,依据政府的指导方针和统一政策共同行动.其三,除了管理和组织层面的问题,“一卡通”还需要先进成熟的技术和产品.[18]

3. 一个公共服务平台

建立公共服务平台是e政府的基础.e政府使很多常规的工作都交给计算机网络和通过预设好的程序来完成,各政府部门间的沟通、政府与民众的沟通有一个更加便捷的平台.一般来说,电子政务按其成熟程度可以分为3 个阶段：第一阶段是政府对信息进行归类整理并建立政府网站；第二阶段是政府在网上处理事务,并允许公民通过网络与政府建立联系；第三阶段是整合不同政府部门之间的管理程序,使公民可通过进入任何一个政府的电子入口就可以完成与其他任何一级政府的联系.[19]

我国现在电子政务的发展基本上处于第二阶段,并开始向第

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第一,优化电子政务管理体制.也就是要建立政府首席信息官制度（Chief Information Officer）.CIO制度起源于美国,政府每一级机构中设立一名主管政府信息化工作的高级官员,从高层上全面负责本部门电子政务的规划、建设和运行以及信息资源的管理、开发和利用,直接参与最高决策的管理；各信息官定期向上一级首席信息官汇报工作,并听从上一级信息官的指挥和协调,从而形成了严密的组织架构和专人管理体制,[20]保障电子政务的顺利开展.

第二,建立以服务公众为导向的电子政务绩效管理体系.

第三,加强电子政务建设模式和运营机制的研究.在电子政务的建设方面,国外有很多值得参考和借鉴的模式,但照搬照抄决不是一个好的选择,要根据中国的实际情况,因地制宜.

第四,优化电子政务公共服务的实现方式.[21]也就是要科学的设计政府公共服务的网站,除了网站的形式外,拓宽实现方式,比如近来比较受关注的移动电子政务和在线服务.

第五,构建电子政务信息安全体系.网络安全是如今国家安全、社会安全的一个重要部分,各项政务上网后,如何才能保障这些信息的机密性、完整性是电子政务的重要内容,要建立一个完善的安全体系,以保障电子政务能够顺利持续的运行下去.

第六,完善国家关于电子政务的立法.保障各项政事在法律的框架下运行,保证公民的权利和社会的稳定.[22]我国实施的具体做法是,在市民卡和电子政务综合信息交换平台基础上,整合各社区网站,建立“社区信息化服务平台”, 通过资源整合,实现政府各部门、居民、企业信息共享和业务协同,建成个人基础信息库,进行“网上行政服务”,为市民提供“一站式”,简化市民办理公共事务的流程,提高政府提供公共服务的效率,为广大居民提供方便、快捷、实用的多样化服务.

4. 不断进行公共产品创新

公共产品创新是根据社会公共需求以及已有的知识和技术产生新的产品构想,经过应用研究、技术开发、转化和应用,开发出新产品,满足社会公共需求,产生社会效益和经济效益的所有活动构成的过程.[23]公共产品创新并不仅仅是技术上的创新,而是技术与社会公共需求相结合的过程,其最根本的前提是满足社会需求,社会效益最大化、人民利益最大化是创新公共产品的首要目的,也是检验公共产品成功与否的唯一标准.

如图1所示,公共产品的创新过程是一个不断循环往复的过程.首先,政府及有关部门从国家的战略需要（ 如国防安全、经济和社会发展、科技进步） 和社会公众的需求出发,充分考虑已有的技术基础和研究开发能力（或服务水平）,识别新的社会公共需求和新的技术机会,形成新的产品构思,确定需要开发的新产品（或新服务）及其技术开发方案（或服务实施方案）,并进行新产品（或服务）的研究、设计和开发.然后在有关政府部门的主导下进行产品的生产和制造（或服务的试点）,将公共产品提供给社会公众使用和消费.接着,根据社会公众提出的新需求,结合科学技术的发展及其具备的研究开发能力,再形成新的产品构思,进行新产品的研究、设计和开发,该过程不断循环往复和重复进行,不断改进政府的公共服务水平.

结合我国目前的情况,政府公共产品的创新几个举例：

举例1：政府应重视公众健康服务项目的创新.目前,政府主要在疾病医疗方面给予支持,但是对具有全民意义的健康管理预防服务创新不足,这尚需引起重视.[24]日益加快的生活节奏、空气质量的下降、装修污染等等问题愈发严重,我国处于亚健康状态下的人群越来越多.这种亚健康状态不仅仅表现在身体上,同时也包括心理上的亚健康.因此,关注全民的健康状况将是政府的一项重要任务,也是政府提供新的公共产品的一个新方向.具体来说,政府可以针对全民与社区,卫生机构针对社区的居民实施公共健康服务创新,如提供健康普查、免疫接种、健康教育普及等等新的公共服务. 举例2：设立长期护理保险服务项目.自1999年中国步入人口老龄化以来,老龄化加速发展,并日益呈现老年人口基数大、增长快,高龄化、空巢化趋势明显,需要照料的失能、半失能老人比例呈高发态势.截至2009年底,中国1.67亿老年人中,80周岁及以上的高龄老人1,899万.并且每年以近800万的速度在增加,因此,解决老年人的护理成为当务之急.借鉴韩国、日本等国的经验,设立长期护理保险将是一个行之有效的解决之道.至于如何解决长期护理保险的资金,各国采取了不同的措施.德国长期护理保险完全是由投保人提供资金,而日本长期护理保险的资金来源包括45%税收、45%保险费和10%自付,韩国的长期护理保险则是采用社会保险注资的方法.[25]根据我国的现实情况,老龄人口众多,将资金压力全部交给国家是不现实的.长期保险的资金来源可同现行的医疗保险、养老保险等社会保险采取同样的形式,由个人和社保资金共同支持.在一个人获得长期护理保险金之前,首先要通过资格审查.根据不同的身体状况提供不同级别的长期护理服务和长期护理保险金.这些长期护理机构采取由私人提供,国家给予补助的形式.但国家必须对这些机构的资质、服务状况进行有效的监管,以保障护理服务质量.

四、融合创新

融合概念的提出始于技术融合.美国学者Rosenberg于1963年提出了技术融合的概念.他在对美国机械工具产业演变的研究中,将机械工具出现的过程,即相似的技术应用于不同产业的过程,称为技术融合.而后,麻省理工学院的Negrouponte用3个圆圈来描述计算、印刷和广播三者的技术边界,并认为3个圆圈的交叉处将会成为成长最快、创新最多的技术领域.[26]融合是相互交叉、融为一体的过程,在生产性服务业中,两种或几种业务的融合必然导致服务创新的产生,很多生产性服务业的创新都来自于业务间的融合.

有学者在研究欧洲银行保险业的发展时总结出业务融合产生的几种新型关系,一是代理销售阶段,主要特点是协议合作关系,合作内容只是单纯的销售代理；二是战略联盟阶段,特点是独立主体之间的战略合作关系,合作走向长期化、稳定化,它也为更高层次的合作创造了条件；三是股权渗透阶段,特点是以资本利益为基础的合作,股权渗透,风险共担,使得银保合作具有持续的推动力；四是一体化阶段,特点是集团内一体化经营,集团通过股权控制来对子公司进行资本调度,实现资源的优化配置,提升整体竞争力.[27]这四种关系是层层推进的,融合的好处和融合创新效率递增.当融合发展到一定程度就将向下一种关系转换,从而带来更高效的服务.[28]从生产性服务业推及至公共服务业也是如此,在加快公共服务的理念、服务模式以及服务内容创新的同时,更关键的是要推进公共服务与金融业、物流服务、商业服务、科技服务等的融合创新,使双方在新型的代理关系、联盟关系、合资关系和一体化关系的基础上相互参与新产品的开发,不断提高公共服务的质量和效率.

1. 社会保障项目的融合创新

社会保障项目融合创新的切合点在于社会保险与商业保险的融合.社会保险与商业保险融合创新是指在社会保障体系中充分发挥商业保险的补充作用.社会保险是在传统商业保险的基础上,在近代特殊的历史和社会背景下在欧洲出台的.社会保险是政府举办的,由社会集中建立基金.它为劳动者提供最基本的保障,这种保障具有低水平、广覆盖的性质,并且有一定的保障范围.不同于社会保险这种广泛性,商业保险则可以针对不同客户的不同需求,提供多层次、特殊的保险产品,而且商业保险具有较成体系的保险原理和技术.[29]

商业保险与社会保障都是人类应对自身生活风险的风险管理机制,但商业保险是基于追逐投资收益的市场交易行为,社会保障则是为了解除国民后顾之忧并促进社会公平的法定保障.具体来讲,商业保险与社会保障之间是一种替代关系、补充关系以及合作关系.[30]

（1）替代关系.首先,在财产保险方面,主要是财产损失保险会发生对社会保障中的灾害救助的替代效应及雇主责任保险发生对社会保险中的工伤保险的替代效应；其次,在人身保险方面,主要是医疗保险及企业年金具有替代效应,即商业保险与社会保险中的医疗保险具有相互替代关系,社会保障体系中的企业年金能够替代商业保险中的团体养老保险.

（2）补充关系.商业保险与社会保险互为补充早已在学术界成为一种共识.商业保险与社会保险的互补关系主要体现在承保对象、业务范围、补偿水平等方面.

（3）合作关系.除了上述替代关系与补充关系外,商业保险与社会保障之间其实还需要建立合作关系.在防灾救灾与灾害救助、灾害救援、应急等防灾防损方面,商业保险与政府救灾可以互相补充、互为支持.在经营技术如数理计算、资产运用、缴费记录管理、养老金支付、保险信息等方面也需要相互支持,如生命表不仅是人寿保险的技术支撑依据,也应当是社会养老保险的技术支撑依据.

要充分发挥和利用社会保障与商业保险之间的关系,将二者融合起来进行创新,社会保险与商业保险实现融合,便可吸取对方的长处,满足公民多方面的需求,为公民提供充分的经济保障,使保险保障不仅具有高覆盖、平民性,还可提供全面的系统的保障,并运行机制、精算技术、投资渠道拓展社会保障空间.

（1）实施方式上的融合创新.保险公司可以考虑将社会保险的强制原则融入商业保险部分产品的经营中.在政府的引导下,商业保险公司可以考虑对一些严重影响人们正常生活的风险实行强制保险.

（2）保险对象上的融合创新.社会保险本应覆盖全体国民,但是我国的社会保险体制并不健全,其覆盖面还相对较窄,社会保险的主要对象是工薪阶层,而农民如今并没有真正得到社会保险的保障,这是一个很大的市场缺口.这就为商业保险提供了广阔的平台.但是传统商业保险的保费对于农民来说还相对较高,这就要求保险公司参考社会保险中的一些经验,开发一些面向农民、社会中低收入人群的保险产品,这对于保险公司扩展业务量,提高市场占有率具有积极的作用. （3）保障程度上的融合创新.社会保险只能保障人们最基本的生活水平,而商业保险则能在更高的程度上为那些渴望获得更多保障的人们提供服务.在社会上,每个人的需求不同,每个人的经济条件也不同,有的人在享受了基本的社会保险以后,还希望得到更高层次、更切合自身情况的保险产品.此时就需要商业保险公司为他们提供服务,可见这两类保险也可以在保障程度上达到一定的融合.

（4）资金营运上的融合创新.社会保险基金巨大,但投资渠道很狭窄,这导致了社会保险资金营运的低效率,严重影响了社会保险基金的保值增值,增加了政府财政的负担.而商业保险公司是利润导向型的,他们的投资业务收入占到了总收入的很大比例,例如有些商业保险公司虽然在保险业务上是亏损的,但其在投资业务上的盈利不但可以弥补亏损而且还可以为公司创造很多的利润,提升公司的价值.社会保险则可以借鉴商业保险在资金运作上的经验,实现社保基金的保值增值,缓解政府的财政压力.[31]

2. 公租房、廉租房服务与房地产业、金融业的融合

为了控制日益上涨的房价,我国政府在经历较为失败的经济适用房政策后,提出了公租房、廉租房等保障性住房的建设,以求降低市场上对商品房的刚性需求,从而控制房价并且最大程度上解决中低收入人群住房难的问题,达到“居者有其所”的最终目的.2012年的政府工作报告中指出,2012年要完成1,000万套保障性住房建设.目前,我国保障性住房建设的瓶颈在于融资难的问题.如何促进保障性住房这项公共服务与房地产行业以及金融行业的融合创新,是使保障性住房得以顺利实施的关键所在,可以从以下几个方面进行融合创新：

第一,政府为了吸引房地产开发商进行此类非商品房的建设,对于建设用地免收土地出让金以及相关税费,而这部分成本在房地产开发过程中能够达到50%～60%.

第二,对于参与过保障性住房建设的房地产开发商,在其以后的开发建设过程中,可以享受相关的税费和土地出让金一定比例的减免.并且在“招、拍、挂”中具有优先的权利等.

第三,此类房地产开发商对城市规划和未来发展方向有一定的事先知悉权,以便其制定相关的房地产开发政策.此外,政府还应采取其他一些措施以鼓励开发商投身于此项保障性的社会公共服务业.

第四,在融资渠道上,除了借助房地产开发商的力量外,还可利用好金融机构的融资能力,集结社会资金.借鉴新加坡、日本、美国等国的成功经验,比如一些城投公司,通过发行城投债,利用这部分资金从事投资周期较长、项目收益较低的保障性住房建设,当然,由于保障性住房的低盈利性,也需要政府的一些财政支持.[32]

第五,另一个融合点在于房地产信托基金,房地产信托基金是一种证券化的产业投资基金,通过发行股票,集合公众投资者资金,由专门机构经营管理,通过多元化的投资,选择不同地区、不同类型的房地产项目进行投资.房地产信托基金由专门投资机构进行房地产投资经营管理,并将投资综合收益按比例分配给投资者.这些都是值得我国政府学习和借鉴的.[33]

3. 公共服务与媒体业的融合

我国的媒体素有“政府喉舌”的称号,但媒体绝不仅仅是政府的媒体；另一方面,它也是人民的媒体,它是架构在政府与人民之间的桥梁.政府要利用媒体宣传其公共服务的基本思想、原则、理念以及实施情况,而同时,政府也要从媒体那里得到民意的反馈,从而不断提高其公共服务的质量.从媒体的角度来看,其高度的社会责任感是其与生俱来的使命,要发挥好其在社会公共事务中的主观能动性,更好的为社会服务,与此同时,以敏锐的视角和对公共服务业的新闻解读从而建立起媒介公信力.公共电视的建立是政府开展公共服务、媒体履行职责的共同诉求点.公共电视这一概念最早是在西欧广播电视发展过程中出现的,它相对于另外两种形态——国家电视和商业电视而存在.与国家电视的政治宣传诉求和商业电视的追逐利润目的不同,公共电视以向大众提供媒介公共服务、实现公共利益为根本目标.[34]

五、服务方式创新

美国等发达国家的经验告诉我们,要创新公共服务方式,加快发展服务、短流程服务和服务外包等多形式的公共服务方式.

1. 公共服务外包

公共服务外包,是指政府将社会管理、公共服务等技术性劳务类事务,委托给具备条件的企业、科研机构、高等院校或其他组织履行,并支付相应报酬的民事法律行为.[35]

公共服务外包在我国起步较晚,最近几年才开始实践,但在美国已经出现了20多年,美国政府十分重视利用市场这一大资源,加强政府与市场、社会的合作关系,将公共服务引入市场化和社会化机制,实行公共服务外包的多种方式,比如合同外包、公共服务购买、政府间协议、特许经营、凭单制、志愿服务等.[36]宁波和深圳是我国实践公共服务外包很早并且很成功的城市,宁波市市长毛光烈在宁波市几年来实践的基础上,分析政府公共服务外包的优势时指出：“政府公共服务外包有利创新公共服务的体制机制,提高公共服务

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2. 服务

化服务指企业为了满足顾客的特殊需求,在财务和经营条件允许的情况下,运用多品种的柔性技术、网络技术为顾客提供个性化服务的管理方式.它是现代社会的主流生产方式和竞争焦点,作为一种基于顾客价值创新的战略思维,它是将大规模生产与生产、规模经济与范围经济等有机统一的组合竞争战略,也是企业增强竞争力的有效途径.[38]

将服务方式运用到提供政府公共服务上还很少见.本文认为,公共服务就是政府根据不同公众的个性化需要,在政府的财政和政策框架允许下,为居民提供不同种类量身的公共服务.它作为基于居民价值创新的战略思维,是政府提高服务能力,建设服务型政府的有效途径. 个性化服务的核心在于以客户为中心,这与服务型政府所倡导的“以公众为中心”的理念是相一致的,公共服务的客户正是广大的公众,因此,将服务运用到政府提供的公共服务上是合适并且可行的.如何围绕公众的个性需求这一核心开展工作是公共服务的成败所在.

第一,要对公众的需求进行获取和分析.要获取公众需求信息,这就需要政府提供收集公共信息的窗口,在网络影响深远的今天,网络无疑是最好的选择.通过网上留言、人机互动等等方式收集民众的信息.在收集到信息后,需要对所收集的信息进行分类和加工整理,从中分析出不同身份背景、阶层、年龄的公众所需要的不同类型的需求,并以此作为提供服务的基础.

第二,公众的心理行为分析.公众心理和行为研究是做好公共服务的基点,也是开展好公共服务的前提.服务提供者应通过了解用户的爱好、兴趣和需要,根据公众的有关心理和行为等特点调整服务内容,不断推出针对不同公众群的公共产品和公共服务.

第三,公众服务效果评价信息的收集和测评.服务效果评价,也称为用户满意度,是现代服务管理的一项重要指标.公众对公共服务进行的评价,直接反映其对服务的认同程度,具有其他指标所难以替代的优势,关系到服务质量的改进和完善.公众反馈的评价信息可以使政府及时发现问题、解决问题,通过对来自公众的信息服务利用数据的进一步挖掘分析,可以掌握公众的服务需求与利用变化规律,提升公共服务的质量.因此政府要开辟多种途径方便公众反馈服务效果评价信息.[39]

第四,以社区为基本单位建立不同类型的公众数据库.数据库中应包含公众的一些个人信息以及其所需要的公共服务.数据库的建立能够方便政府部门有针对性的提供公共服务.[40]

3. 短流程服务

短流程最早应用于工业生产中,是指在生产过程中减少一些不必要的步骤,从而减少生产时间,提高生产效率.而所谓的短流程服务,就是精简服务流程,省略中间环节,由服务商直接提供给最终消费者的服务方式.在公共服务中,按照对最终客户产生价值可以将组织中的活动分为两类.一是增值活动,即能够为服务对象带来价值的活动；二是不增值的活动,公共服务中的不增值活动往往是由于劳动分工造成流程断裂而产生的协调活动,执行这些活动本身对于客户价值的实现没有贡献.[41]短流程服务的目的正是要剔除掉公共服务中不必要、不增值的活动,并且要确保增值活动流畅高效的进行.主要做法有服务简化和服务集成.其中,简化是指在已有的过程中删除那些不必要或不增值的活动,合并某些活动,从而使活动数目减少,活动之间的联系也减少.这样使得办理业务、享受公共服务更加省时、便利.而服务集成是指通过计算机和网络,建立公用数据库实现数据集成,利用过程的处理规则实现活动与活动之间的相互协调和配合,以形成一个真正的统一体.

公共服务的短流程方式有诸多先进之处,首先,它可以提高公共服务的效率,居民在享受公共服务时可以一步到位,而不需要经过众多中间环节.其次,居民直接面对政府可以提高服务质量.政府可以在第一时间掌握第一手资料,了解市民的问题,尽快解决问题.也可防止由于中间商的私心使得公共服务无法落在实处.没有了中间商和中介机构大大减少了服务成本,节约财政开支.

很多省市已经践行了公共服务的短流程模式,如“一站式服务”、公共信息平台的构建都属于短流程的公共服务模式的基础.积极探索其它形式的短流程公共服务模式,将公共服务创新落在实处.

六、结 论

公共服务创新是满足不断增长的公众需求的必然选择,是提高政府服务能力的必由之路,是建设和谐社会的内在保证,也是增强政府执政水平的核心要求,是构建服务型政府最有效的途径.

体制与机制、技术以及服务方式是构成政府公共服务体系的重要部分,缺一不可.我国公共服务无论是体制、技术还是服务方式上都存在着不完善、陈旧落后的地方.而公共服务创新有多条路径可循,包含体制创新、技术创新、融合创新和服务方式创新等等.改变我国传统政府模式,满足公众的新需求,提供更加完善、优质的服务,就需要政府结合具体情况,因地制宜地将这几种途径结合起来进行改革和创新,不断提高公共服务水平.