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【摘 要 】农业是一个天生具有弱质性的产业,面临较大的自然风险.本文首先介绍了中国农业的自然风险概况,接着分析了当前风险管理措施的不足,在此基础上提出了优化自然风险管理的具体对策.
【关 键 词 】农业,自然风险,风险管理
2013年7月,我国南方地区出现自1951年以来最强高温天气,沪、浙、赣、湘、渝、黔、苏、鄂等南方8省（直辖市）平均高温日数达到28.8天,受大范围持续高温少雨天气影响,中国南方的旱情迅速蔓延加重.据中国气象局数据,截止到8月15日,全国中度干旱以上面积已达110.6万平方公里,贵州、湖南等省出现了重度气象干旱.然而,在“南旱”的同时,我国北方地区却迎来了丰沛的降水.7月以来,东北地区共出现7次较强降雨过程,嫩江、松花江、黑龙江等3条大江同时出现超警戒水位的流域性大洪水.其中,嫩江上游发生了50年一遇洪水,黑龙江干流发生了1984年以来最大洪水,松花江干流肇源段等地出现了超警戒洪水.华北、西北地区的降水量也比往年分别偏多35%和36%.据初步统计,仅黑龙江省的农作物受灾面积就高达144.36万公顷,农作物绝收面积48.32万公顷,全国作物受灾面积约为1000万公顷,极端气象灾害频发,给我国农业生产带来了巨大的威胁,如何改变传统做法,提高我国农业自然风险管理的效率,已成为必须面对和解决的重要课题,笔者提出建议如下：
一、设置农业风险管理的专职机构
风险管理专职机构的缺位是我国农业风险管理屡屡陷入困境的主要原因之一.当前,国内农业管理部门未考虑到现代农业生产风险的多因性、系统性和复杂性,尚未成立独立的、常设的农业风险管理机构.现有的农业风险管理职能分散于各相关部门,缺乏统一的综合协调机制,在重大风险发生时,往往无法有序整合不同的部门和机构,更无法高效地协调各职能部门的联系和协作,而只能是被动的反应型、应急型和临时性组合应对,导致农业风险管理的效率十分低下.
国家农业管理部门应借鉴西方发达国家管理农业风险的经验,设立专职的农业风险管理机构,承担制定和执行农业风险管理的相关政策,组织研究农业风险的相关问题,开展全国性农业生产风险评估、区划以及风险工具开发等工作,管理农业生产风险财政补贴资金等职责.同时,还应相应建立自上而下的风险管理机构体系,即在各地区设立农业风险管理机构的子机构,由当地政府、气象、农业、水利等相关部门组成,负责管理当地的农业风险,执行上级的风险管理政策,负责当地的查勘定损和风险补偿,解决遇到的问题和困难,确保工作顺利进行.
二、为农业风险管理专门立法
实践证明,在农业风险管理方面卓有成效的国家,都设有针对农业风险管理的专项法律,如美国的《农业风险保护法》、加拿大的《联邦农作物法》和日本的《农业灾害补偿法》等,以期通过法律的权威性、规范性、强制性和连续性来体现政府对农业风险管理和农民利益保障的重视和支持.
我国在农业风险管理方面的法律建设一直处于滞后状态,如我国开办农业保险的几十年来,仍然没有对农业保险进行具体立法,农业保险法律法规的缺位,使得我国的农业保险长期以来只能依照《保险法》中对商业性保险的规范来运作,难以体现农业保险的特殊性,严重影响了农业保险的健康发展.
为更加有效地管理我国农业自然风险,应尽快出台针对农业风险管理的专项立法,改变各地政府各行其是的现状,把农业风险管理纳入制度化、规范化轨道.通过正式统一的风险管理法律来明确农业风险管理的地位和性质、政府部门在农业风险管理中的职能和作用,农业风险管理各相关主体的责任和义务、农业风险管理的资金投入来源和灾害补偿机制、农业巨灾风险的分散机制和再保险机制等内容,以此提高各级风险管理主体的风险管理意识,规范各级风险管理主体的行为,为我国农业风险管理工作的健康和持续发展提供制度性保障.
三、完善农业自然灾害监测评估系统
各地农业管理部门应进一步加强与气象部门的合作,建设完善全国农业自然灾害监测系统,形成由、省、市、县组成的自然灾害信息管理网络,为广大农户提供更加及时准确的异常天气预报和防雹预警信息.在此基础上,各地区应逐步建立科学的灾情评估体系,将以往的对农业自然灾害“以抗为主”的“危机管理”思路转化为“以防为主”的“风险管理”思路,建立科学的评估体系和预测指标体系,对灾情发展趋势进行科学的分析和预测,并根据本地区的气候特点、经济水平和地方特色制定抗灾预案,一旦发生灾情,就可以通过抗灾预案有序地采取行动,分阶段、分地域提出对策.
四、鼓励多方投入,强化农田水利设施建设
我国大部分农田水利基础设施于20世纪50-70年代兴建,一些农田水利工程老化失修、设备破损、效益衰减严重,难以为继.据水利部相关统计,目前我国有54%的耕地缺少灌溉条件,农业抗御自然灾害的能力比较低.
因此,在不断加大公共财政对农田水利基础设施建设的投入的同时,应采取多种方式拓宽农田水利基础设施建设的投融资渠道,鼓励民间资本参与投资小型农田水利基础设施建设,促成全社会积极参与农田水利基础设施建设,完成我国大中型灌区的续建配套和节水改造,并强化小型农田水利基础设施的配套、改造和完善,进一步提高农田水利工程抗御干旱和洪涝等自然灾害的能力.
五、建立以政策性保险为核心的农业保险制度
商业性农业保险作为一种国外通行的农业风险管理手段,在我国也曾试行多年,但是,由于农民对于农业保险的需求根本不能支持商业化的农业保险市场,保险公司针对农业所开展的保险业务所得收益不足以弥补投入成本费用,保险公司的积极性不高,逐渐退出农业保险.笔者认为,政策性农业保险有助于克服商业性农业保险的上述不足之处.所谓政策性农业保险,是指政府为了实现特定的政策目标,通过参与部分农业保险产品的运营,或对相关农业保险业务参与主体提供一定的扶持、优惠或补贴等促进政策的一种制度安排.与商业性农业保险相比,政策性农业保险首先不以赢利为目的,而以实施贯彻政府政策为首要目标,有着明确的公共利益取向,其次,政策性农业保险产品要部分由政府买单,商业性农业保险产品则完全由投保人自己买单,第三、政策性农业保险往往通过有关法律法规,将参与农业保险与其他农业优惠政策相联系,具有事实上的强制性,而商业性保险则表现为自愿和非强制性的特点.针对目前政策性农业保险在试点中存在的问题和农业风险的特殊性,笔者认为应该在以下方面加大努力：1、出台相应的政策法规,做到政策性农险有法可依,有章可循,
2、设立中国农业保险专业公司,各省、地、市、县设立分支机构,该公司经营全国政策性农业保险和再保险业务,国家给予一定的财政补贴,
3、确定政策性农业保险险种,对关系国计民生的重要农产品的生产实行法定保险,政府对法定保险的项目给予30-50%的保险补贴.以此确保农业生产的顺利进行.
4、科学地设置保险条款,制定出一个符合国情的、适合农业生产实际的、有利于调动各方投保积极性的、可操作性强的,包括险种、费率、定损标准等在内的农业保险条款体系.
5、强化对农业政策性保险资金的管理,提高使用效率.各级财政部门应该对下拨的财政资金加强管理和监督,保证资金流向明确,足额及时,保证操作依法合规,专款专用,真正用在农业保险上.