智利养老基金运营模式对我国职工基本养老保险个人账户基金运营的

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智利建立的养老保险制度的突出特点是“个人缴费、完全积累、私人机构投资运营”,该制度自实施以来取得了很好的效果.我国职工基本养老保险中的个人账户是由企业和职工个人缴费积累用于职工退休养老,但由于运营、管理不当,存在诸多问题,导致我国养老金个人账户基金无法合理地投资运营以保值增值.借鉴智利养老基金的投资管理经验,探究其养老保障基金改革的特点及运作方式,对中国现阶段养老保险个人账户基金投资运作具有启示意义.

一、智利养老基金运营模式概述

智利养老保障制度介绍.智利养老保障制度实行完全积累制,要求每个在职雇员参加并设立个人账户,每月缴纳保费.雇员的养老金与其个人账户中的缴费、基金投资回报和基金管理费等相挂钩.个人账户运营开创性地引入竞争机制,由多家私营的养老金管理公司（AFPs）实行管理,代表投保人使用个人账户中的基金参加法律允许的资本市场投资.政府在该制度中负有管理和监督责任：一是专门成立了养老基金监管局（SAFP）,负责对AFPs事务进行监管、提供管理和技术上的支持以及相关鉴定工作（如图1）；二是制定严格的法律法规以监督和约束AFPs运营；三是政府负有最后清偿的担保责任,在AFPs经营不善导致破产的情况下, 政府财政将对其无法偿还的缺口进行弥补以保证参保人的最低收益.

图1 养老金监管局机构图

智利养老基金的投资运营管理.为了控制养老基金投资风险,智利对养老金的投资及管理有严格的规定,具体包括：

资产分离制度.法律规定所有AFPs管理的养老基金资产应独立于该公司自身的净资产,个人账户养老金资产由托管银行保管,AFPs负责资金的投资运营.即使 AFPs破产,也是从其公司自身的净资产中清算,不会影响个人账户资产的安全.

最低投资回报率限制.法律要求每家 AFP 每个月要保证其管理的养老基金在过去36个月的的最低收益率不能低于该类基金市场平均收益率2个百分点或低于市场平均收益率的50%.如果无法达到该要求,政府将酌情考虑取消该AFP的养老基金运营资格.

强制储备金制度.法律要求每家 AFP都要从自有资金中划出总量为其管理养老基金净值 1 % 的资金作为储备金.如果养老基金的投资收益低于最低投资回报率,该AFP就必须用其储备金弥补差额.

针对投资工具、市场和信息的严格监管.首先,对养老基金投资工具和投资比例管理.一是限定投资项目,智利法律规定养老基金的金融投资项目比较广泛,主要包括政府债券、金融机构发行的债券及股票、公司债券和股票、房地产、基础设施建设等.二是限定最高投资限额,智利养老基金严格控制投资各种项目的比例（占养老基金总额的比重）,防范将养老金过分集中于某些投资品特别是风险较大的投资品种.其次,法律要求私营养老基金机构发行的金融投资工具只有经过政府许可的风险评估公司的风险认定后才能成为 AFPs 的投资对象.再次,智利规定一般涉及养老金投资产品的交易都要在正式的大型、正规、活跃而有秩序的二级交易市场内进行.最后,法律规定AFPs要定期为参保者提供关于养老基金投资运营、基金收入、管理成本、账户余额等方面的报告以及相关信息.

二、我国职工基本养老保险个人账户基金运营现状及问题

我国城镇职工养老保险个人账户

我国于1997年正式在全国范围内实行统一的社会统筹与个人账户相结合的职工基本养老保险制度,规定企业按照上月全部职工工资总额的20%缴纳保费,计入社会统筹基金,实行现收现付制；职工个人按照本人上月实发工资的8%缴纳,全部计入个人账户,实行完全积累制.近几年,我国职工养老保险参保人数增加,养老基金个人账户积累数额较大,截止2011年,全国个人账户规模大约为3.32万亿元.因此,个人账户基金保值增值是一项重要的工作.

我国个人账户基金存在的问题

个人账户“空账”运行,资金缺口大.在我国养老保险改革前已经退休或已参加工作但未退休的职工的个人账户资金积累不足,改革后国家要向其个人账户支付养老金,产生巨大的转制成本,由社会统筹基金来支付,允许社会统筹基金和个人账户基金相互调剂使用（即“混账”管理）,造成了在职职工个人账户上只有数字记录却没有实际资金（即“空账”运作）.这既导致无法区分两种基金并制定不同的投资策略,使得大规模的基金结余只能存入银行和购买国债,回报率低；也减少了基金的实际投资规模,单位基金投资的管理费用成本高,投资效果差.

基金投资渠道单一.按规定,目前我国个人账户养老基金全部购买国家债券和存入银行专户.养老保险个人账户基金运营收益率只有超出通货膨胀率并保证适当的购买力,才能抵御货币贬值的风险,从而保证未来的支付能力.现行的“买国债、存银行”的投资渠道单一,无法分散投资风险,且受高通货膨胀率的影响,国债利率与银行存款的利差正在逐渐缩小,基金实际回报率过低,导致投资效率低下.

投资运营缺乏专业机构和人员.个人账户基金的投资管理是一项专业性很强的工作,要兼顾安全性和收益性.而我国各地的个人账户基金是由各省市的养老保险经办部门负责管理,缺乏具备专业投资知识、经验、技术以及专业素养的投资管理人员.

基金运作缺乏有效监管,挤占、挪用现象严重.2012年审计署《全国社会保障资金审计结果》显示,部分地区扩大范围支出或违规运营企业职工基本养老保险基金1.97亿元（如图2）,个人账户基金运作的监督管理问题值得关注.首先,目前我国养老金个人账户基金投资运营均由政府经办部门负责,集政策制定、费用收缴、投资运作、监督查处等多项职能权力于一身,易产生行政干预；其次,我国现在尚无严格的可操作性的法律法规来明确个人账户基金的管理方法,基金运营的监督机制和责任追究机制不健全,监管无法真正落实；再次,我国基金运营管理信息披露制度不建全,外部监督作用有限,造成很多违规问题无法通过社会监督的方式及时发现和制止. 图2 2012年企业职工基本养老保险基金扩大范围支出或违规运营情况

资料来源：根据2012年审计署《全国社会保障资金审计结果》整理

三、智利模式对我国城镇职工养老保险个人账户基金投资运营的启示

做实个人账户基金,实行专项管理

一方面,应尽快弥补个人账户的资金缺口.第一,和地方政府加大财政投入,承担财政补贴和兜底的作用.第二,将社会统筹基金结余部分适度用于补充个人账户缺口,偿还因制度转轨造成的“空账”.第三,尽快实现个人账户基金的保值增值管理,进行专业化的投资运营,运用投资收益弥补资金缺口.另一方面,社会统筹账户和个人账户应实行分账管理,并停止资金相互调剂,理清两个账户的管理主体,统筹账户基金由社保基金管理局或各省基金管理中心下设的专门机构进行管理；个人账户基金交给专业基金管理公司运营.通过这样的分账分权管理模式,建立一个多权分离、各行其职、各负其责的管理制度,实现个人账户基金的独立性.

政府成为监管人,委托专门的投资管理机构运营

政府应理清角色,成为政策制定者和监督者.我国的个人账户基金应当实行监管分离（见图3）.在投资管理上,应委托专门的投资管理机构负责基金运营,委托银行或保险公司管理资金.在监管上,政府则应担负主要职责：首先,建立健全政策法规.出台一部全面的、高层次的法律,如《社会保障基金投资管理法》；有针对性地颁布养对老保险个人账户基金投资管理进行明确、详细规定的法律法规,如《养老保险个人账户投资管理办法》.其次,制定严格制度规范管理.设立投资管理机构准入资格审核制度,对委托的投资管理机构投资过程进行严格管控,规定投资最低回报率,并对机构投资的工具、项目、交易市场进行严格评估,对投资比例、投资最高限额等进行明确界定,要求机构定期进行详细的投资管理信息披露并对其严格审查.再次,成立专门的个人账户管理机构加强监管.在内部监督上,设立全国个人账户管理机构；在外部监督上,由社保部门会同财政部门、审计部门、监察部门以及外部舆论监督媒介共同负责.最后,政府在投资管理机构失灵破产或由于经济、政治等因素造成个人账户基金投资损失的情况下,应承担损失补偿的兜底作用,保证个人账户基金的最后安全.

图3 个人账户基金监管结构图

委托专门的投资机构,实现保值增值.我国养老个人账户基金可以进行市场化运营试点.在各省设立全国个人账户管理机构的下属机构,由它们根据资金、经营业绩、信用状况,采用公开招标的办法适当引入专业基金投资管理公司进行养老金个人账户基金投资运营.整个运营管理流程（如图3）为：全国及各级个人账户基金管理机构受托对个人账户进行日常管理、制定投资战略、委托合适的投资管理公司作为投资管理人并对其投资行为进行监控；专业基金投资管理公司对个人账户基金进行投资营运以保值增值；商业银行或保险公司作为个人账户托管人负责保管个人账户的实际资产；由全国个人账户基金管理机构联合相关部门对整个投资管理体系进行监管.该模式既能够使政府专心于个人账户基金的监管工作,使各投资管理人之间产生竞争效应,提高投资效益,又能充分发挥专业投资管理人的相关专业技术和知识,优化基金配置以获得较高回报,实现个人账户基金的保值和增值,达到充分维护参保人利益的目标.

拓宽投资渠道,实行多元组合投资

我国养老个人账户基金应逐步开放市场化投资运作,利用多样化的投资工具实现较高收益.在投资工具的选择上,个人账户基金投资可以分为两类：一类是金融资产,包括银行存款、特种国债、央行票据和上市流通的证券投资基金、股票等有价证券；另一类是实物投资,主要是固定资产投资和政府基础设施建设项目投资.在投资方式的选择上,应组合投资以有效分散投资风险.第一,应将投资分散到不同的投资工具中,避免局限于单一投资工具的投资风险.第二,每种投资工具应分散于不同的投资项目中,避免单一项目跌落损失的冲击.

（作者单位：青岛大学；通讯作者：谭志敏）